Antidiskriminační zákon

pomoc slabším,
nebo převrácení práva?

Sborník textů

Anna Čurdová, Robert Holman
Miroslav Macek, Marek Benda, Martin Froněk
Petr Mach, Marek Loužek

č. 49/2006

Vydává CEP – Centrum pro ekonomiku a politiku

Politických vězňů 10, 110 00 Praha 1

www.cepin.cz

tel. a fax: 222 192 406

e-mail: e-mail: cep@cepin.cz

Praha, srpen 2006

Editor: Petr Mach

Do epub upravil Vladimír Vyskočil – KORŠACH

Vydání první

ISBN 978-80-87806-85-2 epub verze

ISBN: 80-86547-55-8 tištěná verze

Ekonomika, právo, politika č. 49/2006

Předmluva

Před listopadem 1989 jsme zavádění „pozitivní diskriminace“ považovali za „pouhý“ omyl Západu, který neprožil komunismus, který chtěl konstruovat – podle apriorních představ – lidskou společnost. Dnes se i u nás – po této tragické zkušenosti – bohužel také vážně debatuje o stejných věcech, např. o tom, že by školy a úřady měly přijímat zaměstnance „vyváženě“ podle rasy, věku či pohlaví. Leccos nám v tomto smyslu navíc nařizují Evropské směrnice.

Tzv. antidiskriminační legislativa je – a nemůže tomu být jinak – založena na velmi sporných zákazech a příkazech. V mnoha ohledech jde proti principům volného trhu, proti nedotknutelnosti vlastnictví a proti lidské svobodě. Dalo by se též říci, že je tato legislativa typickým projevem evropeismu (viz můj esej „Co je to evropeismus“, CEP, duben 2006) a posunu k postdemokracii (viz sborník CEPu č. 44).

Z těchto důvodů Centrum pro ekonomiku a politiku uspořádal 6. dubna 2006 seminář „Antidiskriminační zákon – pomoc slabším, nebo převrácení práva?“ a vydává sborník se stejným názvem.

V části A sborníku uvádíme tři reprezentativní vystoupení ze zmíněného semináře. Sociálnědemokratická poslankyně Anna Čurdová hájila antidiskriminační zákon schválený Poslaneckou sněmovnou z tradičního feministického pohledu. Robert Holman kriticky hodnotil pokusy státu zavádět „pozitivní diskriminaci“ a zakazovat „diskriminaci“ na trhu pohledem profesora ekonomie. Zcela podle očekávání říká, že pokus nařídit stejné mzdy pro muže a ženy by nutně vedl k vyšší nezaměstnanosti žen. Miroslav Macek se na diskriminaci podíval ze svého, specificky mackovského „medicínského hlediska“. Podle něj je boj za „antidiskriminaci“ projevem frustrace.

Do části B jsme zařadili čtyři doplňkové texty, které se zabývají ať již zmíněným zákonem, nebo fenoménem legislativy diskriminace obecně. Student právnické fakulty Martin Froněk podává zajímavý výklad problému diskriminace z pohledu rakouské školy ekonomie a školy veřejné volby. Poslanec Marek Benda kritizuje extenzivní pojetí zákazu diskriminace a přimlouvá se za implementaci evropských směrnic co nejméně škodlivým způsobem. Přetiskujeme i článek Petra Macha odmítající antidiskriminační legislativu z hlediska svobody volby a esej Marka Loužka o ideologii feminismu.

V části C přinášíme plné znění Antidiskriminačního zákona, který předložila v uplynulém volebním období skupina poslanců. Zákon letos vrátil Senát s řadou připomínek zpět Poslanecké sněmovně, kde jeho zastánci neměli 101 hlasů nutných k přehlasování Senátu. Zákon je tedy v této podobě mrtev, ale mrtvé není téma. Bez antidiskriminačního zákona nám hrozí absurdní žaloby u Evropského soudního dvora a sankce ze strany Evropské komise, je tudíž pravděpodobné že příští vláda, ať již bude jakákoliv, bude antidiskriminační zákon v nějaké podobě opět navrhovat. Uvádíme proto v plném znění i vybrané bruselské direktivy.

Legislativa obvykle znamená zákaz nebo příkaz, nějakou formu omezení svobody. Nejinak je tomu v případě tzv. antidiskriminačního zákona, i když by si povrchní pozorovatel mohl myslet, že uvedený zákon jen pomáhá. Jak ukazuje ekonomická věda, vždy existují i důsledky neviditelné na první pohled a ty by v případě antidiskriminační legislativy mohly být nejbolestivější právě pro lidi, kterým chtěl zákonodárce pomoci. V nynější záplavě regulační legislativy by ani tato problematika neměla uniknout naší pozornosti.

Václav Klaus
19. 7. 2006

A Texty ze semináře

Antidiskriminační zákon potřebujeme

Anna Čurdová

poslankyně ČSSD

Zákon o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o rovném zacházení (antidiskriminační zákon) a zákon o změně některých zákonů v souvislosti s přijetím antidiskriminačního zákona se v České republice připravuje od roku 2002.

1. prosince 2004 vláda České republiky schválila paragrafované znění zákona o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o rovném zacházení (tzv. antidiskriminační zákon). Cílem předloženého návrhu zákona je především odstranění nedostatků stávající právní úpravy ochrany před diskriminací, včetně vytvoření právního rámce pro uplatňování tzv. pozitivních opatření a stanovení nároků, jichž se mohou oběti diskriminace domáhat, a zároveň promítnutí příslušných směrnic Evropských společenství do právního řádu České republiky.

V současné době stanoví obecný zákaz diskriminace v České republice usnesení o vyhlášení Listiny základních práv a svobod. Ochrana před diskriminací je také upravena mezinárodními úmluvami, jimiž je naše republika vázána, a to Mezinárodní úmluvou o odstranění všech forem rasové diskriminace, Úmluvou o odstranění všech forem diskriminace žen, Mezinárodním paktem o občanských a politických právech a Mezinárodním paktem o hospodářských, sociálních a kulturních právech a Úmluvou o právech dítěte.

V současné době je v zákonné rovině ochrana před diskriminací částečně upravena v oblasti pracovněprávní. Povinnost zajišťovat rovné zacházení je stanovena v zákoníku práce, v zákoně o vojácích z povolání, v zákoně o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon). Pokud dojde k porušení práva na rovné zacházení a ochranu před diskriminací ve vztazích, na něž se nevztahuje zákoník práce, služební zákon, zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů ani zákon o vojácích z povolání, může se oběť diskriminačního jednání domáhat ochrany podle občanského zákoníku.

Jednotný zákon bude přehlednější a snadněji zajistí stejný standard ochrany pro všechny oběti diskriminace. Zákon bude upravovat právo na rovné zacházení a ochranu před diskriminací v oblasti zaměstnání, přístupu k zaměstnání a povolání, samostatné výdělečné činnosti, odbornému vzdělávání, poradenství a rekvalifikaci, členství a účasti v organizacích pracovníků nebo zaměstnavatelů, sociální ochrany včetně sociálního zabezpečení a zdravotní péče, sociálních výhod, vzdělání a přístupu ke zboží a službám, které jsou k dispozici veřejnosti, včetně bydlení. Zákon také upravuje právo na rovné zacházení a ochranu před diskriminací z důvodů rasy nebo etnického původu, pohlaví, sexuální orientace, věku, zdravotního postižení, náboženství či víry, jazyka, politického aj. smýšlení, národnosti, členství nebo činnosti v politických stranách nebo politických hnutích, odborových organizacích a jiných sdruženích, sociálního původu, majetku, rodu, manželského a rodinného stavu, povinností k rodině nebo jiného postavení a povinnosti fyzických a právnických osob při jejich zajišťování. Zákon dále stanoví v souladu se směrnicemi výjimky, za kterých je rozdílné zacházení zákonné, a právní rámec pro uplatňování pozitivních opatření.

Obsah zákona

Zákon se má vztahovat na tyto oblasti:

– zaměstnávání v nejširším smyslu (právo na zaměstnání a přístup k zaměstnání, povolání, podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti; pracovní, služební a jiná závislá činnost včetně odměňování)

– oblast členství v organizacích (např. členství a účasti v odborových organizacích nebo organizacích zaměstnavatelů, členství a činnost v profesních komorách) a výhod, které tyto organizace svým členům poskytují

– oblast sociálního zabezpečení a sociálních výhod

– oblast zdravotní péče

– vzdělání

– přístup ke zboží a službám, které jsou k dispozici veřejnosti včetně bydlení, a jejich poskytování

Zákon má zakazovat diskriminaci následujícího typu:

– návrh zákona obsahuje zákaz diskriminace z důvodu: rasy nebo etnického původu, pohlaví, sexuální orientace, věku, nepříznivého zdravotního stavu, náboženství či víry, nebo proto, že je někdo bez náboženského vyznání, jazyka, politického či jiného smýšlení, národnosti, členství nebo činnost v politických stranách nebo politických hnutích, odborových organizacích a jiných sdruženích, sociálního původu, majetku, rodu, manželského a rodinného stavu nebo povinností k rodině. Za diskriminaci z důvodu pohlaví bude považována také diskriminace z důvodu těhotenství nebo mateřství a diskriminace z důvodu pohlavní identifikace.

– za diskriminaci bude také považováno nerovné zacházení na základně tzv. domnělého důvodu. Tzn. že v praxi nebude rozhodující zda, je diskriminovaná osoba např. určité rasy, sexuální orientace nebo věku, ale to, že ji ten, kdo se dopustil diskriminačního jednání, za takovou považoval

Návrh antidiskriminačního zákona definuje pojmy jako přímá a nepřímá diskriminace, obtěžování, sexuální obtěžování, pronásledování apod. Za diskriminaci považuje také pokyn a navádění k diskriminaci.

Je zřejmé, že ne každé rozdílné zacházení lze považovat za diskriminaci, proto i připravovaný zákon stanovuje výjimky ze zásady rovného zacházení. Úprava výjimek je založena na dvou odlišných konceptech, a to podle toho, zda se jedná o oblasti a diskriminační důvody vyplývající ze směrnic EU nebo nikoliv. U důvodů a oblastí vyplývajících ze směrnic EU jsou výjimky stanoveny zákonem výslovně, a není možné je výkladem rozšiřovat, zatímco v ostatních případech zákon umožňuje odůvodnit rozdílné zacházení oprávněným účelem a přiměřeností prostředků. Oprávněnost účelu a přiměřenost prostředků vždy bude posuzovat soud.

Pokud jde o pozitivní opatření, návrh zákona je výslovně připouští jako možnost (nikoliv zákonnou povinnost) a příkladným výčtem upravuje věcně případy v oblasti zaměstnání a povolání, na něž mohou být pozitivní opatření zaměřena. Tento způsob byl zvolen proto, že typy pozitivních opatření nelze dostatečně přesně předvídat a budou záležet na aktivitě dotčených subjektů. Pokud by takové opatření přetrvalo i do doby, kdy je postavení osob vyrovnané, lze jej napadnout soudní cestou.

Ombudsman by měl podle návrhu zákona přispívat k prosazování rovného zacházení se všemi osobami a za tím účelem poskytovat právní pomoc ve věcech ochrany před diskriminací, vydávat doporučení a stanoviska, provádět výzkum a poskytovat informace veřejnosti. Ochránce nebude oběti diskriminaci v soudním jednání zastupovat, ale pouze jim poskytne rady, jaké prostředky mohou využít a na koho se mohou obrátit.

Ze směrnic ES vyplývá v případě porušení práva na rovné zacházení a ochranu před diskriminací povinnost zajistit oběti takového jednání efektivní ochranu.

Již v současnosti upravují některé zákony^1 v ČR právo oběti diskriminačního jednání domáhat se upuštění od jednání a odstranění důsledků nežádoucího jednání, případně náhrady nemajetkové újmy v penězích, a to v případě diskriminace ze všech v těchto zákonech uvedených diskriminačních důvodů. Právní úprava je však různorodá, předpisy se liší okruhem právních vztahů, na které dopadají, a prostředky ochrany, které oběti diskriminace nabízejí. Pokud dojde k porušení práva na rovné zacházení a ochranu před diskriminací ve vztazích, na něž se nevztahují zmíněné zákony, může se oběť diskriminačního jednání domáhat ochrany podle občanského zákoníku. Žaloba na ochranu osobnosti však nepředstavuje soudní ochranu proti porušení práva na rovné zacházení a ochranu před diskriminací, ale soudní ochranu pouze proti takovým projevům, které je možno ochraně osobnosti podřadit. Ustanovení o ochraně osobnosti tak není možné použít v případě, že diskriminačním jednáním nedošlo k neoprávněnému zásahu do osobnostních práv oběti diskriminace. V praxi se jedná zejména o obtěžování nebo nepřímou diskriminaci. Některé další zákony umožňují ukládání pokut diskriminujícím osobám, avšak kompenzace oběti diskriminace v těchto případech nepřichází v úvahu.

Antidiskriminační zákon obsahuje komplexní a jednotnou právní úpravu, kdy ve všech oblastech, na které se vztahuje, bude možno uplatnit všechny prostředky nápravy, kterými jsou: upuštění od diskriminace, odstranění následků diskriminačního zásahu a přiměřené zadostiučinění, případně náhrada nemajetkové újmy v penězích

V roce 2001 přijala vláda v souvislosti s plněním mezinárodních závazků České republiky^2 usnesení,3 kterým uložila mj. zmocněnci vlády pro lidská práva, aby podal vládě zprávu o možnostech přijmout opatření, jež by směřovala k usnadnění přístupu všech složek obyvatelstva k užívání zejména hospodářských, sociálních a kulturních práv.4

V souladu s tímto usnesení vypracoval zmocněnec vlády pro lidská práva v součinnosti s ostatními resorty Zprávu o možnostech opatření k odstranění diskriminace, kde konstatuje, že současná právní úprava nesplňuje standardy ochrany před diskriminací, jak jsou požadovány ve směrnicích Evropského společenství.5 Dále konstatoval, že ochrana před diskriminací není upravena dostatečně, v některých oblastech zcela chybí legislativní úprava, tj. právní úprava je roztříštěná.

Vláda ČR schválila tuto zprávu usnesením č. 170 ze dne 20. února 2002, kterým zároveň uložila místopředsedovi vlády a předsedovi legislativní rady vlády, aby mj. v součinnosti se zmocněncem vlády pro lidská práva předložil návrh právní úpravy ochrany před diskriminací, který bude implementovat směrnice ES.

Stručně řečeno, současná právní úprava neodpovídá v řadě oblastí, např. ve vzdělávání, bydlení, zdravotnictví, povolání požadavkům práva ES. Současná právní úprava je z koncepčního hlediska roztříštěná, nesourodá a nedostatečná. Nejednotnost úpravy obsažené v jednotlivých zákonech se projevuje jak v odlišném rozsahu povinností zajišťovat rovné zacházení a ochranu před diskriminací, tak v rozdílném rozsahu nároků, jichž se může oběť diskriminace podle příslušných ustanovení domáhat. Povinnost zajišťovat rovné zacházení a ochranu před diskriminací je tak dostatečně upravena pouze právními předpisy v oblasti pracovního práva.

Jednotná úprava v jednom zákoně je naopak uživatelsky vstřícná a přehledná. Zákon dále jednotně zakotví účinné prostředky nápravy (ochrany před diskriminací). Z hlediska transpozice směrnic ES je vypracování celistvé právní úpravy legislativně technicky lepším řešením než postupná novelizace jednotlivých právních předpisů. Bez ohledu na oblast či diskriminační důvod budou všechny oběti diskriminace požívat stejného standardu ochrany.

Požadavky EU

V roce 2000 přijala Evropská unie dvě významné směrnice upravující rovné zacházení a ochranu před diskriminací. První je směrnice č. 2000/78/ES, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání, a obecný rámec pro boj s diskriminací na základě náboženského vyznání či víry, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace. Druhou je směrnice č. 2000/43/ES, která zavádí zásadu rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ (dále jen „rasová směrnice“).

Rasová směrnice zcela zásadním způsobem rozšířila okruh právních vztahů, v nichž je Česká republika povinna výslovně stanovit rovné zacházení a boj s diskriminací (zaměstnání, samostatná výdělečná činnost, odborné poradenství, odborné vzdělávání, rekvalifikace, členství a účast v organizaci pracovníků nebo zaměstnavatelů, sociální ochrana včetně sociálního zabezpečení a zdravotní péče; sociální výhody; vzdělání; přístup ke zboží a službám, které jsou k dispozici veřejnosti včetně bydlení, a jejich poskytování). Z tohoto důvodu se před zahájením přípravy návrhu zvažovalo, zda pokračovat v nastoupeném směru,6 tedy novelizovat stávající předpisy, nebo vytvořit nový zákon. Po pečlivém vyhodnocení byla nakonec zvolena varianta druhá, tedy příprava nového jednotného antidiskriminačního zákona, a to především z následujících důvodů:

Vzhledem k tomu, že se nepodařilo zajistit pro oběti diskriminace stejnou míru ochrany při dosavadní novelizaci několika málo zákonů, nelze předpokládat, že by tomu tak bylo v případě novelizace většího počtu zákonů, navíc z různých právních odvětví. Pro efektivní zajišťování práva na rovné zacházení a ochranu před diskriminací tak bude jednotný zákon daleko přehlednější a snadněji zajistí stejný standard ochrany pro všechny oběti diskriminace bez ohledu na to, z jakého důvodu a v jakém právním vztahu k diskriminaci došlo.

Další, neméně důležitý důvod pro přípravu jednotného zákona je argument legislativně-technický. K zajištění implementace uvedených směrnic, zejména rasové směrnice, by bylo třeba novelizovat velké množství právních předpisů. Každý z těchto novelizovaných předpisů by patrně obsahoval poměrně rozsáhlou – a přitom obdobnou – obecnou část.

Třetí argument počítá s dalším vývojem legislativy (zejména Evropských společenství). Zvolená varianta nového jednotného zákona tak umožní vyhnout se novelizaci mnoha zákonů nejen nyní, ale i v budoucnu. Pokud budou v budoucnosti novelizovány implementované směrnice týkající se rovného zacházení nebo budou přijaty nové, nebude nutné opětovně novelizovat několik desítek zákonů, ale postačí novelizace jednoho antidiskriminačního zákona. V době předložení antidiskriminačního zákona vládě ČR tak například došlo k přijetí směrnice č. 113/2004/ES, kterou se stanoví zásada rovného zacházení s muži a ženami v přístupu ke zboží a službám.

Závěr

Proces implementace tzv. antidiskriminačních směrnic sleduje Evropská komise velmi pozorně. Neprovedení (nebo chybné provedení) transpozice směrnic Evropského společenství je porušením Smlouvy ES. O porušení Smlouvy rozhoduje Evropský soudní dvůr rozsudkem. Členskému státu uloží povinnost provést příslušná opatření k zajištění souladu s právem ES; členskému státu může být uložena pokuta v případě, že soulad s právem ES nezajistí.

Česká republika by neměla čekat na odsuzující rozsudek Evropského soudního dvora. Podpora rovných příležitostí, diverzity a multikulturality by neměla být chápána pouze jako splnění povinnosti, ale měla by být uchopena aktivně jako jedna z priorit moderního státu.

1) Zákoník práce, zákon o zaměstnanosti, služební zákon, zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, zákon o vojácích z povolání.

2) Závazky plynoucí z Mezinárodní úmluvy o odstranění všech forem rasové diskriminace.

3) Č. 198 ze dne 26. února 2002.

4) Čl. 5 Mezinárodní úmluvy o odstranění všech forem rasové diskriminace (č. 95/1974 Sb.).

5) Směrnice č. 2000/43/ES, kterou se provádí zásada rovného zacházení mezi osobami bez ohledu na jejich rasový nebo etnický původ a směrnice 76/207/EHS, o zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy pokud jde o přístup k zaměstnání a pracovní podmínky.

6) Směrnice upravující rovné zacházení s muži a ženami v oblasti zaměstnání a povolání byly do českého právního řádu implementovány novelizací pracovně právních předpisů. Jedná se o tyto směrnice: směrnice č. 76/207/EHS o zavedení rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornému vzdělávání a postupu v zaměstnání a pracovní podmínky, směrnice č. 86/613/EHS o uplatnění principu rovného zacházení s muži a ženami zapojenými do činnosti, včetně zemědělství, samostatné výdělečné činnosti a o ochraně samostatně výdělečně činných žen v těhotenství a mateřství a směrnice č. 2002/73/ES, kterou se mění směrnice č. 76/207/EHS o zavedení rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornému vzdělávání a postupu v zaměstnání a pracovní podmínky.

Ekonomický pohled na diskriminaci

Robert Holman

profesor Vysoké školy ekonomické

Ve svém příspěvku k diskusi nad antidiskriminačním zákonem bych chtěl uplatnit pohled ekonoma, neboli jak se na otázku diskriminace dívá ekonomie. Ekonomové si udržují odstup od morálních či jinak hodnotících soudů jako je „právo na něco“ nebo „spravedlnost pro někoho“. Raději vysvětlují, jak a proč dochází k určitým jevům na trzích a jaké důsledky má regulace na chování lidí. V ekonomii se setkáváme s pojmem diskriminace ve dvojím významu: jednak mluvíme o cenové diskriminaci a jednak o diskriminaci na pracovních trzích.

Cenová diskriminace

Nejprve k pojmu cenové diskriminace, který zavedla a teoreticky rozpracovala britská ekonomka Joan Robinsonová ve své knize Ekonomie nedokonalé konkurence z roku 1933. Její model cenové diskriminace je dodnes součástí učebnic ekonomie. Cenová diskriminace znamená, že za totéž zboží nebo službu je odlišným skupinám zákazníků účtována odlišná cena. Například když čeští hoteliéři nabízejí německým turistům ubytování za vyšší ceny než českým turistům nebo když majitelé kin prodávají studentům vstupenky za nižší cenu než ostatním. Čeští hoteliéři to nedělají proto, že nemají rádi Němce a dávají přednost Čechům, dělají to proto, že chtějí více vydělat. Ani majitelé kin to nedělají z lásky ke studentům, nýbrž jen a jen proto, že chtějí na vstupenkách více vydělat.

Smysl cenové diskriminace spočívá v tom, že lidé mají odlišné poptávkové funkce. Někteří lidé reagují na zvýšení ceny větším snížením poptávky než jiní lidé. Říkáme, že jejich poptávka je pružnější (elastičtější) než poptávka jiných lidí. Pružnost poptávky závisí například na bohatství nebo na informovanosti člověka o alternativních příležitostech. Například bohatší turisté ze západu reagují na zvýšení cen v českých hotelích menším snížením poptávky než čeští turisté. Prodávající (i když nepracují s těmito pojmy) ze zkušenosti vědí, že se vyplatí účtovat vyšší ceny lidem s méně pružnou poptávkou a nižší ceny lidem, jejichž poptávka je pružnější. Dalším faktorem, který ovlivňuje pružnost poptávky je informovanost. Například taxíkáři s oblibou účtují cizincům vyšší ceny než místním obyvatelům, protože vědí, že cizinci mají méně informací o alternativních možnostech dopravy, a proto akceptují vyšší cenu spíše než domácí obyvatelé.

Kdyby byla Joan Robinsonová zvolila pro označení tohoto jevu jiný pojem než diskriminace, možná by nevyvolával takový odpor. Slovo diskriminace má však pejorativní nádech, když jej slyšíme, připadá nám, že se děje něco nekalého, nemravného, něco, co by se mělo zakázat. Cožpak nemají všichni kupující „právo“ na to, aby tentýž výrobek mohli kupoval za stejnou cenu? Ale stejně tak by přece i prodávající měli mít právo prodávat své zboží za jakékoli ceny, na kterých se s těmi kterými kupujícími dohodnou. Má být cena otázkou dohody nebo otázkou práva?

Vážení čtenáři, právě jste dočetli ukázku z knihy Antidiskriminační zákon: pomoc slabším, nebo převrácení práva?.
Pokud se Vám líbila, celou knihu si můžete zakoupit v našem e-shopu.