Vzor citace:

JAMBOROVÁ, K., POTMĚŠIL J. Zákon o právu shromažďovacím. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, 220 s.

Právní stav publikace je k 1. 1. 2019.

© JUDr. Kateřina Jamborová, Mgr. Jan Potměšil, 2019

ISBN 978-80-7598-225-4 (brož.)

ISBN 978-80-7598-226-1 (e-pub)

ISBN 978-80-7598-227-8 (mobi)

www.wolterskluwer.cz

Obsah

Seznam zkratek

Úvod

ZÁKON

o právu shromažďovacím

Úvodní ustanovení

§ 1 [ Shromáždění ]

§ 2 [ Co není shromáždění ]

§ 2a [ Působnost správních úřadů ]

§ 3 [ Svolavatel ]

§ 4 [ Výjimky z oznamovací povinnosti ]

§ 5 [ Oznámení shromáždění ]

§ 6 Oprávnění a povinnosti svolavatele

§ 7 Povinnosti účastníků shromáždění

§ 8 [ Stanovení omezujících podmínek ]

§ 9 [ Noční klid ]

§ 10 [ Zákaz shromáždění ]

§ 11 [ Zákaz shromáždění ]

§ 12 [ Rozpuštění shromáždění ]

§ 13 [ Žaloba proti rozpuštění ]

§ 14 Přestupky fyzických osob

§ 14a Přestupky právnických osob

§ 14b Společná ustanovení k přestupkům

Společná ustanovení

§ 15 zrušen

§ 16 [ První úkon v řízení ]

§ 17 [Počítání lhůt]

§ 18 zrušen

§ 19 [ Krizové stavy ]

§ 20 zrušen

§ 21 Zrušovací ustanovení

§ 22 Účinnost

Příloha

Seznam použité literatury

O autorech

Seznam zkratek[1]

Právní předpisy

daňový řád

zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád

kompetenční zákon

zákon České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky

kontrolní řád

zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád)

krajské zřízení

zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení)

Listina

usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky

o. s. ř. / občanský soudní řád

zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád

obč. zák. / občanský zákoník

zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník

obecní zřízení

zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)

přestupkový zákon

zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich

s. ř. s. / soudní řád správní

zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní

spr. řád / správní řád

zákon č. 500/2004 Sb., správní řád

tr. řád / trestní řád

zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád)

tr. zákoník / trestní zákoník

zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník

Úmluva

sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod

Úmluva o právech dítěte

sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 104/1991 Sb., o Úmluvě o právech dítěte

Ústava

ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

zák. o hl. m. Praze

zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze

zák. o některých přestupcích / zákon o některých přestupcích

zákon č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích

zák. o obecní policii /zákon o obecní policii

zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii

zák. o Policii ČR / zákon o Policii ČR

zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky

zák. o poz. komunikacích / zákon o pozemních komunikacích

zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích

zák. o právu petičním / zákon o právu petičním

zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním

zák. o právu shromažďovacím / zákon o právu shromažďovacím

zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím

zák. práce / zákoník práce

zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce

Ostatní zkratky:

ČR

Česká republika

ESLP

Evropský soud pro lidská práva

EU

Evropská unie

KS

Krajský soud

MS

Městský soud

NSS

Nejvyšší správní soud

OSN

Organizace spojených národů

Úřad

obecní a krajské úřady (orgány územních samosprávných celků) a Ministerstvo vnitra

ÚS

Ústavní soud

[1] Není-li uvedeno jinak, jsou všechny předpisy citovány ve znění pozdějších předpisů.

Úvod

Vážené čtenářky, vážení čtenáři,

dostává se vám do rukou komentář k zákonu o právu shromažďovacím, který vychází z aplikačních zkušeností autorů při poskytování poradenství obcím a Policii České republiky, a to v terénu, správním řízení i v soudním řízení správním, jakož i z komunikace se svolavateli i účastníky shromáždění.

Komentář by měl být praktickým návodem pro všechny zúčastněné. Snahou autorů bylo poskytnout v předložené publikaci návod nejen pro situace běžné a obvyklé, ale i takové, kde samotné znění zákona neposkytuje jasné řešení. To vše pokud možno srozumitelnou a návodnou formou, bez abstraktních akademických úvah. Komentář přesto zohledňuje nejdůležitější judikaturu, a to včetně judikatury Evropského soudu pro lidská práva, na niž je přinejmenším před správními soudy stále častěji odkazováno.

Zvláštní pozornost je věnována poslední velké novele zákona (č. 252/ 2016 Sb.), jejímž cílem bylo umožnit orgánům veřejné moci pružněji reagovat na různé typy shromáždění a nové problémy a konflikty, které stále se rozvíjející praxe přináší. S ohledem na dosavadní metodickou činnost a rozhodující podíl na přípravě zmíněné novely je tento komentář do značné míry zároveň i autorským výkladem, jímž je nastiňován zamýšlený účel a smysl zákonných norem.

Ambicí autorů však byl i rozvoj zpětné vazby při řešení a promýšlení problematiky shromažďování, v reakci na praktické potřeby adresátů práva. Proto pokud na některé otázky nenaleznete odpověď nebo se s nabízeným výkladem neztotožníte, uvítáme vaše podněty, názory a návrhy. Oceňujeme samozřejmě i dotazy k problémům na první pohled běžným a „provozním“, které mají pro praxi reálně největší význam.

V neposlední řadě si dovolujeme poděkovat za cenné rady a pomoc kolegyním a kolegům z praxe a svému skvělému představenému Karlovi Bačkovskému za podporu a nadstandardní podmínky pro práci a tvůrčí činnost.

Kateřina Jamborová

Jan Potměšil

ZÁKON

č. 84/1990 Sb.

ze dne 27. března 1990

o právu shromažďovacím

ve znění: zák. č. 175/1990 Sb., zák. č. 259/2002 Sb., zák. č. 151/2002 Sb.,
zák. č. 501/2004 Sb., zák. č. 274/2008 Sb., zák. č. 294/2009 Sb.,
zák. č. 252/2016 Sb. a zák. č. 183/2017 Sb.

Federální shromáždění Československé socialistické republiky
se usneslo na tomto zákoně:

Úvodní ustanovení

§ 1 [Shromáždění]

(1) Každý má právo pokojně se shromažďovat.

(2) Výkon tohoto práva slouží k využívání svobody projevu a dalších ústavních práv a svobod, k výměně informací a názorů a k účasti na řešení veřejných a jiných společných záležitostí vyjádřením postojů a stanovisek. Za shromáždění ve smyslu tohoto zákona se považují též průvody, slouží-li k účelu uvedenému ve větě první.

(3) Ke shromáždění není třeba předchozího povolení orgánu veřejné moci.

(4) Jsou zakázána shromáždění v blízkosti budov Parlamentu České republiky, a to v místech vymezených v příloze tohoto zákona.

I. Obecně

Shromažďovací právo plnilo v minulosti, v době neexistence televize a internetu, velmi důležitou úlohu při komunikaci s občany i mezi nimi navzájem a při šíření myšlenek a názorů. Ačkoliv s nástupem moderních technologií by se mohlo zdát, že shromažďování se na veřejných prostranstvích ztratí na atraktivitě, tak se naopak ukazuje, že nástup nových technologií a veřejná shromáždění se vzájemně velmi dobře doplňují. Internet a sociální sítě hrají v současné době hlavní úlohu při informování potencionálních účastníků shromáždění, slouží jako zdroj informací pro šíření pozvánek či pokynů pro účastníky. Ačkoliv by se tedy ještě před pár lety mohlo zdát, že touha lidí vyjadřovat své názory na veřejných prostranstvích bude na ústupu, ukazuje se, že internet díky velmi rychlému šíření informací spíše napomáhá v realizaci svobody projevu a svobody shromažďovací.

II. Historický vývoj práva shromažďovacího

Počátek práva na svobodu shromažďovací v českých zemích lze datovat do revolučního roku 1848, kdy dochází k postupnému zakotvování občanských a politických práv a svobod do ústavy. Březnová ústava z roku 1849 ve svém § 7 stanovila, že: „rakouští občané mají právo shromažďovati se a spolky zřizovati, pokud se koli účel, prostředky, aneb spůsob shromáždění aneb spolčení ani právu nepříčí, ani státu nebezpečen není. Vykonávání tohoto práva, jakož i výminky, pod nimiž se spolkovní práva nabývají, vykonávají, aneb pozbývají, ustanoví zákon.“ Podrobněji se pak shromažďovacím právem zabýval císařský patent č 151/1849 ř. z. Období relativně svobodného výkonu shromažďovacího práva však netrvalo dlouho. Nástup Bachova absolutismu v 50. letech 19. století vedl k restrikcím i v oblasti shromažďovacího práva, zejména pak k zavedení povolovacího režimu.

Za mezník ve vývoji shromažďovacího práva lze dále označit zákon č. 135/1867 ř. z., o právu shromažďovacím. Tento zákon byl následně recipován do práva Československé republiky a platil až do 30. 9. 1951, kdy byl zrušen zákonem č. 68/1951 Sb., o dobrovolných organisacích a shromážděních. Po vzniku Československé republiky byla svoboda shromažďovací zakotvena v hlavě páté zákona č. 121/1920 Sb., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky. Ustanovení § 113 zaručovalo svobodu tisku, právo shromažďovací a spolkové a odstavec 1 tohoto ustanovení stanovil, že: „svoboda tisku, jakož i právo klidně a beze zbraně se shromažďovati a tvořiti spolky jsou zabezpečeny. Jest proto v zásadě nedovoleno podrobovati tisk předběžné censuře. Výkon práva spolčovacího a shromažďovacího upravují zákony.“ Odstavec 3 tohoto ustanovení pak říká, že: „zákonem mohou se zavésti omezení zvláště pro shromáždění na místech sloužících veřejné dopravě, pro zakládání spolků výdělečných a pro účast cizinců v politických spolcích. Tímto způsobem může se stanoviti, jakým omezením podléhají zásady předcházejících odstavců za války nebo tehdy, vypuknou-li uvnitř státu události ohrožující zvýšenou měrou republikánskou státní formu, ústavu nebo veřejný klid a pořádek.“

Zákonem stanovujícím bližší podmínky výkonu shromažďovacího práva zůstal i nadále rakousko-uherský zákon č. 135/1867 ř. z., o právu shromažďovacím. Zákon měl obdobnou strukturu, jako zákon přijatý v roce 1990, a zakotvoval obdobné postupy při oznamování a rozpouštění shromáždění, včetně pravomoci úředníka rozpustit shromáždění. Shromažďovací právo bylo považováno za základní politické právo, které garantovala Ústava. Na rozdíl od současné úpravy zákon stanovoval pro shromáždění na veřejných místech pod širým nebem povolovací režim, přičemž nestanovoval žádnou lhůtu ani pro oznámení takového shromáždění, ani pro rozhodnutí úřadu. Obdobně jako nyní zákon opravňoval úřad ze zákonem daných důvodů shromáždění zakázat, případně v jeho průběhu ho rozpustit. Povinností „ředitele shromáždění“ bylo dbát na dodržování zákona a zachovávání pořádku. Pokud došlo k jeho porušení, měl ředitel povinnost shromáždění ho rozpustit. Oprávnění rozpustit shromáždění na místě měl rovněž zástupce úřadu, pokud v průběhu shromáždění došlo k porušení zákona nebo pokud začalo ohrožovat veřejný pořádek. Nebyl-li zástupce příslušného úřadu na shromáždění vyslán, mohl shromáždění rozpustit okresní úřad nebo státní úřad policejní, v jehož obvodě se shromáždění konalo. Při naléhavém nebezpečí pro veřejný pořádek a bezpečnost pak shromáždění mohl ukončit každý jiný úřad, který měl dohlížet na zachování veřejného pořádku a bezpečnosti. Pro úřední osoby vyslané ke spolkovým schůzím nebo k místním shromážděním byly Ministerstvem vnitra vydány instrukce, které upravovaly postup úředníka na místě shromáždění.

Je patrné, že současná úprava shromažďovacího práva v mnohém na tuto úpravu shromažďovacího práva navazuje, např. co se týče rozpouštění shromáždění zástupcem úřadu, oznamováním shromáždění apod.

III. Ústavní vymezení

Listina jako součást ústavního pořádku České republiky uvádí právo shromažďovací mezi politickými právy v čl. 19. Systematicky je shromažďovací právo řazeno mezi práva politická. V souladu s širším pojetím politických práv se pod tímto pojmem rozumí nejen účast na správě veřejných záležitostí formou hlasování nebo výkonem funkce, ale i politická svoboda. To je např. svoboda projevu, právo na informace, svoboda sdružovací a shromažďovací. Právo shromažďovací je úzce provázáno s dalšími základními lidskými právy, a to zejména s právem sdružovacím, právem na svobodu projevu, právem petičním. Mnohdy dochází k situaci, že se základní lidská práva dostávají do střetu (typicky např. práva na svobodu shromažďování, právo na svobodu projevu, práva nebýt diskriminován), v takovém případě je třeba pečlivého vyvažování těchto základních práv a svobod. Na shromažďovací právo tedy nelze nahlížet izolovaně, ale v kontextu dalších lidských práv a svobod.

Z čl. 19 odst. 1 ve spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny vyplývá, že právo pokojně se shromažďovat je zaručeno každému bez rozdílu věku, národnosti či dalšího odlišení. Není zde omezení pouze na občany České republiky, i cizinci se tedy mohou pokojně shromažďovat, stejně tak se mohou shromažďovat i osoby neplnoleté.

Shromažďovací právo není právem absolutním. Listina vymezuje v čl. 19 odst. 2 podmínky pro omezení práva na svobodu shromažďování následovně: „toto právo lze omezit zákonem v případech shromáždění na veřejných místech, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu. Shromáždění však nesmí být podmíněno povolením orgánu veřejné správy.“ Právo shromažďovat se je tedy možné zákonem omezit, je-li sledován legitimní, Listinou předvídaný, cíl, omezení však musí být nezbytné a přiměřené sledovanému cíli.

Poslední věta čl. 19 odst. 2 Listiny stanovuje, že shromáždění nesmí být podřízeno povolovacímu režimu. Tento zákaz činí v aplikační praxi potíže zejména v souvislosti se shromážděními, které se konají na pozemních komunikacích.

Shromažďovací právo lze omezit pouze na základě zákona, nicméně tímto zákonem nemusí být pouze zákon o právu shromažďovacím, i v takovém případě je však třeba aplikovat test proporcionality (viz Pl. ÚS 21/16).

Bez ohledu na existenci prováděcího zákona zůstává uvedené právo shromažďovat se přímo aplikovatelné prostřednictvím Listiny, jak vyplývá z čl. 41 odst. 1. Pro zákonem stanovená omezení základních práv a svobod platí podle čl. 4 odst. 4 Listiny výkladové pravidlo, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být dbáno na jejich podstatu a smysl a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.

Judikatura:

Pl. ÚS 21/16 (posuzování proporcionality zásahu do práva shromažďovacího, zásah do práva shromažďovacího na základě jiného zákona)

IV. Mezinárodní závazky

Za nejvýznamnější závazky lze označit Úmluvu a Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, dále pak Listinu základních práv Evropské unie (čl. 12). Opominout nelze ani Všeobecnou deklaraci lidských práv, a to přesto, že jde formálně o právně nezávazný dokument, Ústavní soud ji ale zařadil mezi prameny práva (Pl. ÚS 13/94). Shromažďovací právo je zaručeno mj. i v Mezinárodní úmluvě o odstranění všech forem rasové diskriminace, a to v čl. 5 písm. d), bod ix, nebo v Úmluvě o právech dítěte v čl. 15 (právo dítěte na svobodu sdružování a shromažďování).

I z mezinárodních úmluv obdobně jako z Listiny vyplývá, že shromažďovací právo není právem absolutním a za přesně stanovených podmínek je lze omezit. Podmínky pro omezení jsou následující: (1) musí tak stanovit zákon a zároveň (2) tato omezení musí být nezbytná v demokratické společnosti. Za legitimní cíl pro omezení se pak obecně přijímá národní a veřejná bezpečnost, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrana zdraví nebo morálky nebo ochrana práv a svobod jiných. Za zásadní je nutno považovat respektování principu proporcionality. Úmluva, stejně tak jako Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, negarantují svobodu jakéhokoliv shromažďování, nýbrž pouze právo na pokojné shromažďování. Shromáždění dle Úmluvy je zároveň pojmově širší, než jak jej zná česká Listina, resp. český zákon o právu shromažďovacím (viz Kmec, Kosař, Kratochvíl, Bobek, 2012, s. 1111).

ESLP opakovaně zdůraznil, že čl. 11 Úmluvy musí být vykládán ve světle čl. 10, neboť ochrana názorů a svobody vyjadřovat se je jedním z cílů svobody shromažďovací (viz Öllinger proti Rakousku).

V. Vybraná judikatura ESLP

Z rozsudků ESLP v problematice shromažďovacího práva lze zmínit rozsudek ve věci Öllinger proti Rakousku, kde se řešily zejména podmínky pro omezení shromáždění, a dále otázka protidemonstrací. Z uvedené judikatury vychází i zákon o právu shromažďovacím ve znění po novele provedené zákonem č. 252/2016 Sb. (viz zejména komentář k § 8).

ESLP se vyjádřil i k blokádě hlavních silničních tahů ve věci Kudrevičius a ostatní proti Litvě. Soud konstatoval, že nedošlo k porušení čl. 11 postupem orgánů vůči demonstrantům, kteří se přesunuli v poslední fázi svého shromáždění na klíčové dálniční úseky, což bylo v rozporu s podmínkami povolení shromáždění. Soud konstatoval, že demonstranti si museli být vědomi komplikací v dopravě, které jejich akce vyvolá. Policie se navíc po celou dobu snažila o smírné řešení a s demonstranty jednala. Podobně neshledal ESLP porušení čl. 11 ve věci Barraco proti Francii, kde byl trestně postižen účastník rozsáhlé blokády silnic, trvající přes opakovaná upozornění a snahy o smírné řešení.

Zákazem shromáždění a omezování práva na svobodu shromažďovací se zabýval ESLP v případu Baczskowski a další proti Polsku. Stručně lze shrnout, že podstatou případu byla snaha města zabránit nepohodlnému shromáždění na podporu práv homosexuálů, a to pod záminkou nutnosti splnění podmínek pro dopravní vymezení. I samotné polské orgány přezkumu však následně konstatovaly, že došlo k pochybení, neboť k požadovaným podmínkám nebyl dán zákonný důvod. Organizátoři nakonec sice shromáždění konali dle původních plánů, přesto se následně bránili u ESLP, neboť přezkum po datu konání shromáždění nelze považovat za adekvátní opravný prostředek. Z mediálních vyjádření starosty bylo navíc dle jejich tvrzení patrné, že spíše než starostmi o dopravu byl motivován nesouhlasem s tématem demonstrací.

Pro dobré pochopení případu je třeba podrobnějšího rozboru. Pan Baczkowski a další osoby se podíleli na organizování shromáždění za účelem upozornění na diskriminaci menšin – sexuálních, národnostních, etnických a náboženských, žen a postižených. V souladu s polským zákonem o dopravě požádali organizátoři o souhlas pro pořádání pochodu dopravní odbor města. Dne 3. 6. 2005 toto povolení bylo zamítnuto s odůvodněním, že nedodali dopravní plán akce. Stejný den byl starosta Varšavy informován o stacionárních shromážděních, které se měly konat rovněž dne 11. 6. 2005 na sedmi různých náměstích ve Varšavě. Čtyři shromáždění se měly zaměřit na protest proti diskriminaci různých menšin, tři se zaměřovaly specificky na protest proti diskriminaci žen. Dne 9. 6. 2005 starosta vydal zákaz těchto shromáždění organizovaných panem Baczkowskim a dalšími osobami z různých nevládních organizací, které se zaměřovaly na obhajobu práv homosexuálů. V rozhodnutí o zákazu bylo uvedeno, že shromáždění je nutno organizovat mimo vozovky – organizátoři měli v plánu použít vozidla pro reproduktory, nicméně neuvedli, jak zajistí parkování těchto vozidel během shromáždění tak, aby nebyl rušen provoz. Dále bylo uvedeno, že byla oznámena i další shromáždění s opačným účelem, a mohlo by tak docházet ke střetům. Téhož dne pak úřady přijaly oznámení o konání dalších šesti shromáždění na den 11. 6. 2005, jejichž účelem bylo vyjádření protestu proti homosexuálům. Starosta Varšavy se pro tisk vyjadřoval v tom smyslu, že demonstrace za práva homosexuálů si nepřeje, neboť propagace homosexuality není totéž jako výkon práva shromažďovat se. Přes rozhodnutí úřadu však pan Baczkowski a další osoby dne 11. 6. 2005 konali shromáždění v souladu s původním oznámením. Rozhodnutí ze dne 3. 6. 2005 bylo následně napadeno u odvolacího orgánu, přičemž dne 22. 8. 2005 bylo rozhodnuto o nezákonnosti tohoto rozhodnutí. Napadeno bylo rovněž odmítnutí stacionárních shromáždění, a to dne 10. 6. 2005. V rozhodnutí pak bylo konstatováno, že požadavek na povolení k záboru části silnice postrádá právní základ. Starosta předpokládal, že by shromáždění zabralo část vozovky, nicméně nijak neověřil úmysl svolavatelů. ESLP v prvé řadě konstatoval porušení čl. 13 Úmluvy, neboť organizátorům nebylo umožněno domáhat se adekvátní ochrany před konáním samotného shromáždění, nikoliv až ex post. Nepřekvapivě bylo shledáno i porušení čl. 11 Úmluvy, neboť k omezení shromažďovacího práva zcela zjevně nedošlo na základě zákona, k čemuž ostatně dospěl i polský odvolací orgán (Local Government Appeals Board). Na tomto konstatování nemění nic ani to, že shromáždění se nakonec konala dle původních plánů. Zákaz totiž mohl mít odrazující účinek pro další potencionální účastníky. ESLP opětovně zdůraznil pluralitu názorů, které jsou nezbytné pro demokracii. Demokracie však neznamená, že názory většiny musí vždy převážit, je třeba se snažit o dosažení rovnováhy, která zaručí spravedlivé zacházení s menšinami a zabrání každému zneužití dominantní pozice. Stát nemůže být pouze garantem principu pluralismu, efektivní respektování svobody sdružování a shromažďování nemůže být omezeno pouze na povinnost státu nezasahovat. Pouze negativní koncepce by nebyla v souladu s čl. 11 Úmluvy. Stát tedy musí pozitivně zajistit podmínky pro efektivní využívání těchto svobod, a to právě v případech vyjadřování názorů menšin. Pro úplnost zbývá dodat, že ESLP konstatoval rovněž porušení čl. 14 ve spojení s čl. 11.

Citovaným případem bývá též Cissé proti Francii, kde se ESLP zabývá shromážděním v kostele, tedy místě veřejně přístupném, kde se shromáždilo větší množství osob, které porušovaly imigrační předpisy Francie, a po dobu několika měsíců se zdržovaly v kostele s tím, že vyjadřovaly svůj nesouhlas s těmito předpisy. Shromažďování se osob, které porušují imigrační předpisy, označil ESLP za možný. Zákrokem francouzské policie však k porušení shromažďovacího práva nedošlo, neboť z důvodu ochrany zdraví byl zvolený postup policie vyklidit kostel po několika měsících shledán jako souladný s Úmluvou, a to přesto, že o tento zákrok nežádal kněz a bohoslužby se po celou dobu konání shromáždění konaly, neboť zákrok umožňovaly vnitrostátní předpisy upravující postup policie. Navíc ESLP opětovně zdůraznil širokou míru možnosti posouzení států v otázce proporcionality konkrétního postupu vůči shromáždění. Interpretovat proto případ Cissé proti Francii jako jednoznačné potvrzení možnosti konat jakékoliv „sit-in“ shromáždění či blokádu bez zásahů státu je značně zjednodušené.

Ke shromáždění konané účastníky na obsazeném pozemku se pak ESLP vyjádřil ve věci Oya Ataman proti Turecku, kdy se ESLP zabýval jednak použitím pepřového spreje a jednak právě porušením svobody shromažďovací v souvislosti s konáním neoznámeného shromáždění. Zhruba 50 demonstrantů se sešlo na frekventované komunikaci, aniž by svoje shromáždění oznámilo, přičemž mělo dojít k zásadnímu omezení provozu na dané komunikaci. Celá akce začala v 12:00 a byla během půl hodiny policií ukončena, čímž bylo znemožněno shromážděným se vyjádřit. Zatímco použití spreje ze strany policie nebylo shledáno jako porušující čl. 3 Úmluvy, čl. 11 Úmluvy porušen byl, a to právě tím, že demonstrujícím měl být poskytnut prostor k vyjádření, resp. přes fakt neoznámení shromáždění a omezení dopravy nepředstavovala akce takové riziko pro veřejný pořádek, aby byl postup policie jako celek přiměřený. Chráněno je tak i neoznámené shromáždění, byť je lze na druhé straně regulovat, případně proti němu i zakročit, ovšem při šetření podstaty shromažďovacího práva.

Kromě rozsudků týkajících se specificky shromažďovacího práva je relevantní rovněž rozsudek ve věci Vona proti Maďarsku, kde se ESLP vyjádřil právě i k pochodům do romských lokalit. ESLP v bodě 66. rozsudku zdůrazňuje, že stát má zajistit právo na život bez zastrašování určitých skupin obyvatel. V bodě 68. odůvodnění se pak uvádí, že po úřadech nemůže být požadováno čekat až na další vývoj předtím, než vystoupí na obranu práv jiných. Tento rozsudek je významný zejména vzhledem k oprávnění správního orgánu zakázat shromáždění, které by směřovalo k rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti. Pokojností shromáždění se zabývají i rozsudky G. proti Německu a Christians against Racism and Fascism proti Spojenému království. Ochrany tak nepožívají shromáždění projevující se agresivním či dokonce násilnickým způsobem nebok těmto cílům zaměřená.

ESLP se zabýval i použitím obrazových symbolů, konkrétně vlajek, během demonstrací, jejichž držení by mohlo narušit probíhající pokojnou demonstraci, a to ve věci Szima proti Maďarsku. Ačkoliv držení arpádovských vlajek na vzpomínkovém místě vyhlazení Židů mohlo být vnímáno jako provokativní, nebylo prokázáno, že by tím shromáždění bylo fyzicky narušeno. Pouhé vystavení vlajky totiž dle ESLP nelze považovat za narušující veřejný pořádek či bránící účastníkům demonstrace ve výkonu práva se shromažďovat. Znepokojení a pobouření totiž nemůže samo o sobě představovat naléhavou společenskou potřebu pro omezení práv.

ESLP se v několika rozsudcích zaměřil i na shromáždění, která se konala na vozovce. Blíže viz komentář k § 1, část VIII. Povolení orgánu veřejné moci.

Rovněž je třeba zdůraznit čl. 17 Úmluvy, z něhož vyplývá, že: „Nic v této Úmluvě nemůže být vykládáno tak, jako by dávalo státu, skupině nebo jednotlivci jakékoli právo vyvíjet činnost nebo dopouštět se činů zaměřených na zničení kteréhokoli ze zde přiznaných práva svobod nebo k omezování těchto práv a svobod ve větším rozsahu, než to Úmluva stanoví.“ Ochrany Úmluvy se tedy nemůže dovolávat ten, kdo ji chce svým jednáním sám porušovat, tedy např. rozněcovat nenávist vůči určitým skupinám obyvatelstva. Do tohoto článku lze zahrnout např. shromáždění hlásající rasismus či podněcující k násilí.

Judikatura:

Pl. ÚS 13/94 (Všeobecná deklarace lidských práv jako pramen práva), Öllinger proti Rakousku, stížnost č. 76900/01 (protidemonstrace), Kudrevičius a ostatní proti Litvě, stížnost č. 37553/05 (dopravní omezení), Barraco proti Francii, stížnost č. 31684/05 (dopravní omezení), Cissé proti Francii, stížnost č. 51346/99 (shromáždění uvnitř budovy), Oya Ataman proti Turecku, stížnost č. 74552/01 (neoznámené shromáždění), Vona proti Maďarsku, stížnost č. 35943/10 (pochod vyvolávající nenávist), G. proti Německu, stížnost č. 13079/87 (pochod vyvolávající nenávist), Christians against Racism and Fascism proti Spojenému království, stížnost č. 8440/78 (pochod vyvolávající nenávist), Szima proti Maďarsku, stížnost č. 29723/11 (arpádovské vlajky na shromáždění), Baczkowski a další proti Polsku, stížnost č. 1543/06 (zákaz shromáždění).

VI. Subjekty shromažďovacího práva

Právo shromažďovat se náleží každému. Zákon o právu shromažďovacím do sedmé novely přisuzoval právo shromažďovací nominálně pouze občanům, nicméně v souladu s Listinou byl vždy zákon vykládán tak, že toto právo náleží každému, bez ohledu na státní občanství. Užíval-li tedy zákon pojem občan, byl tím myšlen každý jednotlivec, což uvádí rovněž komentář k Listině: „V souladu s čl. 42 odst. 3 Listiny je totiž nutno vycházet z pravidla, že pokud zákon o shromažďování, který je starší než Listina, používá pojem občan, rozumí se tím každý člověk, jelikož se jedná o základní práva a svobody přiznané Listinou bez ohledu na občanství.“ (Wagnerová, Šimíček, Langášek, Pospíšil, 2012). Ani poslední novelizace tedy nepřináší pro praxi žádnou podstatnou změnu.

Právo shromažďovat se není omezeno pouze na zletilé osoby. Listina nijak neomezuje výkon tohoto práva věkem, zmínit lze v této souvislosti i Úmluvu o právech dítěte, která výslovně garantuje dětem v čl. 15 svobodu pokojného shromažďování. Ostatně i v praxi nejsou neobvyklá studentská shromáždění.

Omezení nejsou přijímána ani s ohledem na svéprávnost. Ani omezení svéprávnosti zásadně nevylučuje možnost výkonu práva shromažďovacího a z praktického hlediska si lze představit např. demonstraci za práva osob s duševním onemocněním či omezených na svéprávnosti, organizovanou i přímo těmito osobami.

Zákon obdobně jako čl. 19 Listiny přiznává každému právo shromažďovat se pokojně. Za pokojná shromáždění nelze považovat zejména shromáždění, jejichž cílem je vyvolávat nenávist, nesnášenlivost a užívat násilí.

VII. K pojmu shromáždění

Ani novelizace zákona o právu shromažďovacím novelou č. 252/2016 Sb. nepřinesla pozitivní definici pojmu shromáždění. Zákon však definuje, k čemu má výkon shromažďovacího práva sloužit. Zákon stanovuje, že výkon práva shromažďovacího má sloužit k pokojnému využití svobody projevu, k výměně názorů a stanovisek, k účasti na veřejných a společenských záležitostech tím, že účastníci vyjadřují své postoje a stanoviska. Důležité je, že shromáždění musí spojovat nějaká konkrétní společná myšlenka, názor, potřeba si své názory prodiskutovat a sdílet, a to na veřejném místě.

Shromáždění je proto určitou homogenní skupinou, rozeznávanou takto nezúčastněnými osobami. Není třeba rozlišovat, zda se jedná o shromáždění stacionární, které se koná na konkrétním prostranství, např. na náměstí, nebo zda se jedná o pochod, případně kombinaci obojího. Důležitý je společný zájem shromážděných osob vyjádřit společnou myšlenku či názor a určitým jednotným způsobem se prezentovat na veřejnosti.

A contrario se tak za shromáždění ve smyslu tohoto zákona nepovažují seskupení osob, jejichž primární cíl spočívá v jiném účelu, než je vyjádření postojů a stanovisek. Takovým účelem může být např. poslech hudby, přesun fanoušků na fotbalový stadion apod. Není však vyloučená přeměna těchto veřejných akcí ve shromáždění. Může tedy dojít k tomu, že přesun fotbalových fanoušků na stadion, který sám o sobě shromážděním není, neboť primárním zájmem shromážděného davu je dojít na sportoviště, přestože mají společný názor na favorita hry, se může změnit ve spontánní shromáždění sloužící k protestu či naopak podpoře vedení klubu či sdělení názorů městu v otázkách podpory sportu v daném městě. Rovněž se shromáždění ve formě pouličního happeningu může následně přeměnit na čistě kulturní akci, která již nespadá do režimu zákona o právu shromažďovacím.

Příslušný správní orgán či policie se tedy musí v pochybnostech o tom, zda se jedná či nejedná o shromáždění ve smyslu zákona, zabývat zejména účelem shromáždění, tedy tím, co má shromáždění osob v úmyslu sdělit svému okolí, co je jeho primárním cílem, zda vyjadřování názorů, nebo propagace výrobků, poslech hudby (typicky u technoparty), tanec atd. Je tedy nutné posuzovat, zda účastníci shromáždění jsou jednotní v účelu, pro který se shromáždili, a zda tímto účelem dochází nějakým způsobem k výměně názorů, stanovisek, či zda jde primárně o zábavu. Důležitá je fyzická přítomnost shromážděných na jednom místě, tedy místní souvislost. Shromáždění by měla vyjadřovat své vlastní názory a přesvědčení.

Předvolební mítinky a jiná propagace politických stran a hnutí jako shromáždění

Předvolební mítinky politických stran jsou rovněž formou shromáždění, neboť hlavním cílem shromážděného davu na prostranství je vyslechnutí si politického programu a diskuse o otázkách, které s politickými cíli a názory na řešení veřejných záležitostí souvisí. Na druhou stranu ne vždy se jedná čistě o shromáždění ve smyslu zákona, mnohdy tato profesionálně organizovaná předvolební setkání představují smíšenou formu veřejné akce, kdy kromě debaty s politikem probíhá současně i kulturní program ve formě koncertu oblíbeného umělce, doplňkový program pro děti, je prodáváno občerstvení apod. Zde jistě nelze podřadit pod zákon o právu shromažďovacím všechny tyto další doplňkové aktivity, protože jejich cílem je spíše přitáhnout pozornost široké veřejnosti zábavou.

Je rovněž nutné pamatovat na to, že shromáždění podle tohoto zákona je možné konat nejen venku, ale i uvnitř, např. v kulturním domě, salonku restaurace apod. I tehdy, pokud svolavatel shromáždění má za tímto účelem pronajatý určitý prostor, měl by ideálně svoji akci oznámit úřadu jako shromáždění, pokud je cíl takového setkání možno podřadit pod § 1 odst. 2 zák. o právu shromažďovacím a pokud je akce veřejná. Tedy např. předvolební mítink politické strany v kulturním domě, kde bude diskutován předvolební program, by měl být teoreticky oznámen úřadu. Nicméně rozhodnutí o tom, zda je třeba shromáždění oznámit, bude záležet na kontextu celé plánované akce. U určitých typů politických setkání spíše komorního rázu, které mají spíše smíšený charakter politické agitace a společenské či kulturní akce (beseda, přednáška) není nutné trvat na oznámení shromáždění.

Specifickým typem shromáždění jsou rovněž návštěvy vysoce postavených politiků, např. prezidenta republiky, kteří vedle svého programu během návštěvy daného města či regionu rovněž vystoupí na náměstí za účelem diskuse s obyvateli. Přestože z hlediska organizace mají takové akce svá specifika (zpravidla probíhají na základě domluvy kanceláře příslušného politika s vedením města), tak vystoupí-li politik na náměstí za účelem debaty veřejných záležitostí, jedná se o shromáždění dle tohoto zákona. Konání takového shromáždění by tedy mělo být oznámeno, svolavatel by měl dohlížet na pokojnost shromáždění a prostřednictvím pořadatelů vydávat příslušné pokyny. Svolavatelem takového shromáždění může být buď přímo příslušný politik či někdo z jeho okolí, samosprávný orgán obce či sympatizant daného politika. Z hlediska omezení práv účastníků shromáždění je nutné upozornit na § 49 zák. o Policii ČR. Pokud je politik chráněnou osobou ve smyslu zákona, má policie mnohdy širší oprávnění, než v případě jiných osob. Důvodem je nutnost v maximální možné míře zajistit bezpečnost chráněné osoby. Za tímto účelem má tedy policie zvýšené pravomoci mj., pokud jde o prohlídku osoby, omezování přístupu veřejnosti na určitá prostranství, výzvu k opuštění určitého místa atd.

Obdobně prosté rozdávání předvolebních letáků na veřejných prostranstvích, např. v okolí zastávek veřejné dopravy, metra atp., není shromážděním. Ačkoliv prostřednictvím předvolebních letáků jsou jistě sdělovány zájemcům názory na veřejné záležitosti, distributoři letáků ve většině případů jsou najaté osoby, brigádníci, kteří mají pouze předat letáček s určitou informací. Nejde tedy o diskusi o předvolebním programu. Není tedy třeba každé rozdávání předvolebních letáků oznamovat úřadu jako shromáždění (resp. nelze si ani cestou oznámení „shromáždění“ takové místo k rozdávání letáků nárokovat).

Zejména před volbami se obce potýkají se zvýšenou aktivitou související s propagací politických stran a hnutí formou shromáždění či jiných akcí. Často je tak třeba řešit následující situaci. Řada měst pořádá tradiční kulturně společenskou akci na náměstí. Protože se blíží volby, řada politických stran má v úmyslu konat v průběhu těchto městských slavností své politické mítinky, kde chtějí prezentovat předvolební program. Zastupitelé města si často taková setkání nepřejí, neboť mají obavy z narušení průběhu kulturních akcí a ve snaze zabránit ostatním „v politické agitce“ oznamují tyto kulturně společenské akce města jako shromáždění. Je tento postup v souladu se zákonem? Je možné politickým setkáním v průběhu takovýchto slavností zabránit?

Demokracie je založena na výměně názorů. Z hlediska realizace svobody projevu a svobody shromažďovací lze málokdy hovořit přímo o zneužívání, naopak cílem akcí je oslovit co nejširší publikum, a je zjevné, že právě kulturní akce města jsou k tomuto účelu vhodné. Nicméně ani shromáždění by nemělo narušit průběh kulturní akce, za tímto účelem je možné regulovat na místě konání případného shromáždění pokyny svolavateli či mu stanovit podmínky před konáním shromáždění. Navíc v mnoha městech je běžnou praxí, že strany zastoupené na radnici běžně své shromáždění i během těchto akcí konají, zatímco ostatním stranám je v jejich realizaci bráněno, pro což není žádný akceptovatelný důvod.

Je však třeba zdůraznit, že kulturně společenské akce se nekonají podle zákona o právu shromažďovacím, tudíž se ani neoznamují; jejich oznámení by úřad neměl ani akceptovat (tzn. je-li taková akce ohlášena jako shromáždění, oznámení se odloží). Kulturně společenskou akcí ve většině případů je právě zábava, kulturní obohacení atp., což nelze pod výkon práva shromažďovacího podřadit. Takto oznámené shromáždění nenaplňující svým účelem výkon práva shromažďovacího by měl úřad usnesením odložit. Dřívější častá praxe, kdy se „vyblokovalo“ prostranství oznámením shromáždění ve snaze zabránit ostatním se shromažďovat, je nežádoucí, obstrukční a znemožňující realizaci shromáždění.

Novela č. 252/2016 Sb. umožnuje regulovat střet shromáždění a kulturní akce stanovením omezujících podmínek, je-li to nezbytné, přednost má zpravidla dohoda mezi organizátory. I během těchto kulturně společenských podniků mohou shromáždění probíhat. Propagace politických stran může mít různé formy, mj. právě i podobu shromáždění. Pokud si politická strana oznámí konání svého shromáždění i během kulturně společenského podniku, je to možné; obecně pouhou propagací nemusí docházet ke zneužívání, ale naopak k realizaci shromažďovacího práva.

Pokud by docházelo k nějaké zavážené kolizi, lze takovému shromáždění stanovit omezující podmínky dle § 8 odst. 2 zák. o právu shromažďovacím. Nicméně i pro stanovení těchto podmínek, které by měly být co nejvíce konkrétní, musí být naplněny všechny zde stanovené podmínky a zvažována přiměřenost postupu. Pokud bude pouze někdo rozdávat letáky, nejedná se ještě o shromáždění, neboť nedochází k nějaké interakci s ostatními (a účelem je jednosměrné předání propagačního materiálu); na shromáždění musí být alespoň dvě osoby;  najatý brigádník dávající ostatním letáčky, byť politické, ještě netvoří shromáždění. K tomu je pak třeba přistupovat jako k jinému rozdávání reklamy.

Další neobvyklé formy shromáždění, nátlakové akce, petice atd.

V souvislosti s tzv. hnutím „Occupy“, jehož snahou bylo vymezit se vůči některým politickým otázkám mimo jiné nocováním ve stanech na veřejných prostranstvích v centru měst, je třeba se zabývat tím, zda lze za shromáždění považovat i provizorně zřízené stanové městečko, kde účastníci vyjadřují svým postojem názor na nějakou veřejnou záležitost. Kdy za tímto účelem pořádají v podstatě dlouhodobé kontinuální „shromáždění“, při kterém často porušují obecně závazné vyhlášky s argumentem, že se jedná o jejich shromáždění a stany jsou jeho nezbytnou součástí. Mnohdy jsou tyto protestní akce kombinovány i se sběrem podpisů pod petiční archy, přičemž organizátoři tak činí mnohdy účelově, neboť argumentují zákonem o právu petičním, který jim zaručuje možnost postavit si petiční stánek bez nutnosti žádat o povolení záboru veřejného prostranství. Při těchto akcích tak dochází ke střetu práva shromažďovacího, petičního a práva na svobodu projevu, s ochranou soukromého vlastnictví a veřejného pořádku.

V prvé řadě je nezbytné se zabývat tím, zda se jedná o shromáždění ve smyslu zákona. Shromáždění má sloužit k výměně názorů, diskusi, ze shromáždění může vzejít i zmíněná petice. V souvislosti s doprovodnými činnostmi, které jsou nedílnou součástí realizace shromažďovacího práva, lze konstatovat, že se má primárně jednat o pódium, aparaturu, transparent a koneckonců i petiční místo, které jsou k realizaci shromažďovacího práva nezbytné.

Výkon práva shromažďovacího se nevztahuje na stanování a nocování, rovněž se nevztahuje na zabrání veřejného prostranství technickými prostředky, které nejsou v bezprostředním vztahu ke shromáždění, jakou je např. právě ozvučovací technika. Pokud řečníkovi nebude umožněno umístit si na náměstí pódium, bude mít výrazně ztíženou možnost realizovat svobodu shromažďovací, nicméně je diskutabilní, zda lze za nezbytnou součást shromáždění považovat i stan. Jistě by bylo možné za nezbytnou součást shromáždění považovat stánek určený ke sběru podpisů. Nicméně tyto doplňkové činnosti mají primárně sloužit k realizaci práva shromažďovacího.

V případě, že na místě jsou stany a ze všech okolností lze usuzovat, že primárním účelem je přespávání v nich, nelze je považovat za nedílnou součást výkonu práva shromažďovacího. Není vyloučeno, aby se i takováto forma protestu stala součástí shromáždění. Nicméně v takových případech je nutné svolavatele upozornit na dodržování povinností, které mu zákona ukládá, tedy zejména oznámit shromáždění, mít zajištěn dostatečný počet pořadatelů, kteří jsou viditelně označeni atd.

Ustanovení § 6 odst. 5 písm. a) zák. o právu shromažďovacím stanoví pro svolavatele mj. povinnost „splnit povinnosti stanovené zvláštními právními předpisy“. Za takové zvláštní předpisy lze jistě považovat i obecně závazné vyhlášky. Dodatečným povolením by bylo vyžadování povolení k záboru půdy na petiční stánky. Nicméně svolavatel musí respektovat, že si své shromáždění svolal do místa s určitým režimem; s ohledem na princip přiměřenosti je možné akceptovat umístění petičního stanu, petičního stolku apod. tak, aby co nejméně bylo zasahováno do veřejné zeleně. Cíl petice, tedy oslovení kolemjdoucích, by jistě bylo možné dosáhnout i umístněním pouze jednoho stanu, případně petičního stolku na cestě, nikoliv na trávě atd.

K argumentaci organizátorů právo sbírat podpisy je nutné uvést, že v souladu se zákonem o právu petičním mohou být petice a podpisové petiční archy vystaveny na místech přístupných veřejnosti a k tomu skutečně není třeba povolení žádného orgánu veřejné moci. Při sběru podpisů nesmí dojít k omezení provozu motorových a jiných vozidel a k rušení veřejného prostranství a k rušení veřejného pořádku (viz § 4 odst. 3 zák. o právu petičním). Rušení veřejného pořádku může spočívat i v tom, že nejsou respektovány obecně závazné vyhlášky obcí, které regulují místní záležitosti veřejného pořádku (viz Jemelka, Břeň, 2007). Zákon o právu petičním tedy sám stanoví určitá omezení. To potvrzuje i judikatura (srov. NSS 4 As 147/2015-46) aprobující postih parkování auta coby „petičního stánku“ na chodníku. Jinak obecně u všech zásahů do základních lidských práv je třeba zvažovat princip přiměřenosti. Odvolání se na základní práva a svobody, v tomto případě na právo petiční, případně shromažďovací, a na svobodu projevu však nezakládá automatické oprávnění k porušování dalších práv a svobod nebo zákonem chráněných zájmů, v tomto případě např. práva vlastnického, práva na příznivé životní prostředí, ochranu zdraví, svobodu pohybu, obecné užívání pozemních komunikací, památkovou ochranu nebo veřejný pořádek. Osoby pověřené sběrem podpisů tedy nejsou automaticky nepostižitelní ve vztahu k dalším právním předpisům. Zákon o právu petičním jim pouze zaručuje možnost umístit petiční místo na veřejně přístupném místě, a to tak, aby nedocházelo k rušení veřejného pořádku či k omezení dopravy. Táboření, pohazování odpadků, případně požívání alkoholu nebo omamných a psychotropních látek, jistě nelze označit za souladné s veřejným pořádkem. V souvislosti se sběrem podpisů lze za přiměřené považovat umístnění stolku, adekvátní by případně mohl být jeden stan nebo přístřešek pro případ deště, aby sběr podpisů mohl nerušeně probíhat.

Jiným typem tzv. přímé akce může být obsazení opuštěného domu skupinou osob (squatting). Squatting může mít různé formy, např. tzv. tichý squat sloužící primárně k bydlení, jehož obyvatelé na sebe navenek neupozorňují. Viditelnější jsou demonstrativní obsazení prázdných či opuštěných budov, která jsou doprovázena politickou agitací, doprovodnými podpůrnými akcemi, PR strategií usilující o získání podpory širší veřejnosti, vysokým stupněm organizace a často též právní podporou. K jejich realizaci existují i podrobné příručky obsahující návody na obsazení objektu, komunikaci s policií, zdržování a obstrukce, mediální prezentaci a právní rady pro případ konfrontace s policií. Nezřídka jsou tyto aktivity v rámci snahy o jejich „legalizaci“ či aspoň legitimizaci také označovány za shromáždění chráněné ústavním pořádkem.

V případě vniknutí do domu (zpravidla po překonání překážky) a setrvání uvnitř, již vůbec nelze hovořit o shromáždění. Jedním z pojmových znaků shromáždění je veřejnost, resp. veřejná přístupnost akce. Lze sice konat shromáždění i uvnitř budovy (např. předvolební akce v kulturním domě jak je zmíněno výše), taková akce je však přístupná veřejnosti a konaná na místě veřejně přístupném. Obsazení domu však většinou probíhá vniknutím dovnitř přes nesouhlas vlastníka, za účelem jeho demonstrativního nebo trvalého užívání. Mnohdy je součástí akce i zabarikádování se v budově. Ať už bude daný typ akce nazýván vloupáním, přímou akcí či jakkoliv jinak, těžko se jedná o shromáždění. Jedná se tedy spíše o tzv. přímou akci, kdy je i za použití násilí bráněno určité činnosti nebo okupován určitý objekt nebo je realizován jiný zásah do práv ostatních nebo veřejného pořádku, jímž má být cestou „občanské neposlušnosti“ upozorněno na určitý názor, takový názor prosazen anebo vynucen.

Oproti tomu Listina zaručuje právo „pokojně“ se shromažďovat, nikoliv i za použití násilí prosazovat své zájmy na úkor práv jiných, a stejně tak brát spravedlnost (navíc velmi subjektivně pojímanou) do vlastních rukou. S pokojným charakterem akce je tak v rozporu použití síly, ať už aktivní či pasivní formou, stejně jako programové porušování práva (byť třeba i bez házení lahví, cihel a naschválů). Jak konstatoval Nejvyšší správní soud v případu, kdy se řešilo obsazení vily Milada v Praze: „V demokratické společnosti je těžko možné akceptovat a soudně chránit jako výkon shromažďovacího práva pokus prosadit své názory a hodnoty silou bez ohledu na práva jiných osob“ (srov. NSS 6 As 256/2016-79). Soud dále konstatuje, že pokud došlo ke zcela zjevnému porušení vlastnického práva, je zcela přiměřené klást na účastníky přísnější nároky, pokud má být jejich akce kvalifikována jako výkon politického práva požívající ústavní ochrany.

Judikatura:

NSS 4 As 147/2015-46 (auto jako petiční stánek), NSS 6 As 256/2016-79 (zákrok proti obsazení domu squattery)

Definice shromáždění

Soudní praxe se věnovala otázce definice shromáždění zejména v případu protestu ekologických aktivistů proti těžbě dřeva napadeného kůrovcem, který se konal na Šumavě v blízkosti obce Modrava. Celková plocha lokality, v rámci které se mělo celé shromáždění konat, se rozprostírá na rozloze více než 4 km^2, shromáždění se však mělo konat kontinuálně, shodně jako těžba dřeva, zhruba po dva týdny. Krajský soud v Plzni se na počátku ztotožnil s tím, že aktivisté vyjadřovali svůj nesouhlas s těžbou dřeva v národním parku a projevovali tak politický názor v nejširším slova smyslu. Závěry rozsudku lze shrnout tak, že v oblasti Ptačího potoka v Národním parku Šumava se konalo shromáždění ve smyslu zákona o právu shromažďovacím, toto shromáždění se konalo v období 25. 7. – 12. 8. 2011 nepřetržitě, povinností policie bylo postupovat podle shromažďovacího zákona, a konečně policie měla povinnost zkoumat legálnost rušivé činnosti (těžby dřeva). Policie však předmětný rozsudek napadala kasační stížností. Nejvyšší soud došel k následujícímu závěru, že při úvahách, zda se skutečně jedná o shromáždění požívající právní ochrany, vystupuje do popředí zejména účel (cíl) tvrzeného shromáždění, požadavek fyzické přítomnosti shromážděných osob, možnost jejich vzájemné interakce a organizace, místo konání shromáždění, jakož i průběh této aktivity v čase. Z hlediska posuzovaného případu přitom vytkl, že jsou velmi podstatné konkrétní skutkové okolnosti, za nichž blokáda probíhala, neboť pouze tak lze dospět k závěru, zda se jednalo či nejednalo o shromáždění, čímž se Krajský soud v Plzni a následně Nejvyšší správní soud v souvislosti s tímto případem (NSS 8 As 101/2016-186, NSS 8 As 39/2014-56) několikrát zabýval. Znaky shromáždění dle kritérií specifikovaných Nejvyšším správním soudem lze tedy shrnout následovně:

■ současná přítomnost více osob, které se sejdou na jednom místě a spolupůsobí na své okolí,

■ časová kontinuita shromáždění,

■ cíl shromáždění – komunikovat, rozvíjet názory, prezentovat jejich sdílení; nemůže jít jen o vedlejší produkt jiné akce; ne každý shluk osob je shromážděním a

■ projevování vlastního přesvědčení o výkonu shromažďovacího práva navenek.

Otázkou zůstává, kde je hranice mezi individuálním vyjadřováním názoru, prostým seskupením osob, a nátlakovou akcí. Ne každý shromážděný dav lze považovat za shromáždění ve smyslu zákona.

Komentář k Listině uvádí, že „svoboda shromažďovací dopadá jak na soukromé schůzky a setkání na veřejných komunikacích, tak i na statická shromáždění a veřejné průvody.“ (…) „Skutečnost, zda se jedná o politické, náboženské, kulturní, společenské či jiné shromáždění není rozhodná“ (…).“Stejně tak nerozhoduje forma shromáždění – pod ochranu čl. 11 EÚLP spadají i výstavy, koncerty, veletrhy, semináře a recepce.“ (Wagnerová, Šimíček, Langášek, Pospíšil, 2012). Podle Úmluvy však nejvyšší ochrany požívají shromáždění pořádaná politickými stranami a shromáždění reagující na otázky veřejného zájmu. Komentář k Evropské úmluvě o lidských právech uvádí, že „v dosavadní judikatuře ESLP se však setkáváme převážně se shromážděními, která lze označit za „politická“ nebo alespoň sledující veřejný zájem, a tudíž zatím nelze v judikatuře ke svobodě shromažďování – na rozdíl od svobody projevu – vysledovat výraznější kategorizaci na politický, občanský, umělecký a komerční projev s odpovídajícím stupněm ochrany.“ (Kmec, Kosař, Kratochvíl, Bobek, 2012).

Otázkou potom zůstává, kde je třeba vést hranici mezi „běžným“ davem na ulici, a shromážděním. Je třeba si uvědomit, že shromáždění je přiznána zvýšená míra ochrany proti zásahům zvenčí. Pro stát vyplývají při realizaci shromažďovacího práva určité povinnosti, jako je ochrana shromáždění před útoky odpůrců a maximální snaha o dosažení možnosti účastníků vyjádřit svůj názor právě v průběhu shromáždění. Kategorizací různé míry ochrany u různých typů shromáždění se Nejvyšší správní soud nezabýval. Jde však o důležité kritérium, které je nutné při posuzování toho, zda se jedná o shromáždění, kterému má být poskytnuta ochrana, zvažovat.

Není pochyb o tom, že shromažďovací právo je velmi úzce spojeno se svobodou projevu zakotvenou v čl. 17 Listiny a lze jej chápat jako zvláštní formu projevu této svobody. Ne každá forma projevení názoru je však shromážděním. Jinými slovy, ačkoliv je tedy možné téměř jakoukoliv akci označit za projevování názoru, ne každý takový projev bude automaticky shromážděním. Svoboda projevu může mít různé podoby, jednou z nich může být právě shromáždění, což lze vykládat jako určitou kvalifikovanou formu svobody projevu, k níž dochází na veřejnosti. Kde shromáždění účastníci jednak chtějí svými projevy společně řešit určité společenské otázky, a jednak mají v úmyslu ovlivňovat ostatní, působit navenek, diskutovat o svých názorech. Důležité je, aby se za tímto účelem fyzicky sešli a tvořili do určité míry homogenní skupiny, aby k výměně názorů mohlo vůbec docházet. Z hlediska aplikace zákona o právu shromažďovacím je tak podstatné směřování té které veřejné akce. K tomu, aby se jednalo o shromáždění ve smyslu zákona o právu shromažďovacím, resp. Listiny, je třeba zvažovat, co vlastně bylo cílem či účelem srocení občanů, a zda byl tento cíl naplněn skutečně výkonem shromažďovacího práva.

Za projevování svého názoru by totiž jinak šlo označit v podstatě jakékoliv chování na veřejnosti, tedy např. tím, že člověk nakupuje na farmářských trzích a „projevuje tak svůj názor“ na kvalitu určitých potravin, nebo tím, že se účastní určité sportovní akce, „vyjadřuje svůj názor“ na prospěšnost sportu pro člověka, návštěvou koncertu písničkáře „projevuje svůj názor“ na texty jeho písní atd. Nicméně se jistě nedá každé takovéto setkání označit za specifický projev svobody projevu nebo za shromáždění. Pokud by zákonodárce neměl v úmyslu odlišovat svobodu projevu od svobody shromažďovat se, pak by nebyl důvod k samostatné zákonné úpravě a zákon o právu shromažďovacím by byl nadbytečný.

Judikatura:

NSS 8 As 101/2016-186 (znaky shromáždění – Modrava I.), NSS 8 As 39/2014-56 (blokáda, znaky shromáždění – Modrava II.)

Pouliční průvody

Na rozdíl od dosavadní úpravy zákon nyní přesně stanovuje, že i shromáždění konané formou pouličního průvodu je shromážděním tehdy, slouží-li k výměně názorů, k využívání svobody projevu a k vyjádření postojů (projev a vyjadřování názoru „za pochodu“). Za shromáždění se tak nepovažují kulturní, sportovní či komerční akce, přestože se konají formou pouličního průvodu.

Poznámka:

Tradiční pochod fanoušků fotbalového klubu z místa jeho mateřského stadionu ke stadionu soupeře není shromážděním ve smyslu zákona o právu shromažďovacím. Přestože není pochyb o tom, že se více než dvě osoby se shodným názorem sejde na jednom místě a formou průvodu pochodují městem, primárním cílem je přesun z bodu A do bodu B, nikoliv diskuse s ostatními o záležitost veřejného významu. Pokud by se však fotbaloví fanoušci sešli u stadionu za účelem vyjádření názoru na vedení klubu, o shromáždění by se už jednalo.

Nejvyšší správní soud v souvislosti s pouličními průvody konstatoval, že „závažné nebezpečí pro zdraví účastníků shromáždění – pouličního průvodu nemůže být spatřováno toliko v tom, že (kromě chodníku) bude k pochodu využita i vozovka, ani v tom, že pochod se má uskutečnit v době snížené viditelnosti. Pokud se podle § 1 odst. 3 zákona o právu shromažďovacím za shromáždění považují též pouliční průvody a manifestace, implicitně tím zákon předpokládá konání shromáždění formou průvodu po komunikaci (i po vozovce) a za tímto účelem stanoví povinnosti svolavateli zajistit řádný průběh shromáždění pomocí pořadatelů, popř. policie, pokud pro konání shromáždění je současně nutné i omezení dopravy“ (NSS 5 As 26/2007-86).

Bližší výklad k pochodům na vozovce viz níže.

Odkaz na „manifestaci“, který obsahovalo původní znění zákona, byl novelou č. 252/2016 Sb. vypuštěn, neboť šlo v podstatě o synonymum k pojmu shromáždění. Tuto změnu lze jenom přivítat, neboť předchozí znění zákona vyvolávalo spíše pochybnosti, zda zákonodárce chtěl odlišit shromáždění, pouliční průvod a „manifestaci“, a v čem se tyto formy vyjadřování názorů na veřejnosti odlišují. Jinými slovy i to, co je označováno jako „manifestace“ spadá pod pojem shromáždění.

Judikatura:

NSS 5 As 26/2007-86 (omezení dopravy a zásobování)

VIII. Povolení orgánu veřejné moci

Ustanovení navazuje na čl. 19 odst. 2 věta druhá Listiny, která stanoví, že shromáždění nesmí být podmíněno povolením orgánu veřejné správy. Pojem „státní orgán“ byl novelizací nahrazen pojmem „orgán veřejné moci“, který je použit v § 2 písm. a)  zák. o právu shromažďovacím. Důvod pro tuto terminologickou změnu je ten, že „státní orgán“ je obsahově užší a zahrnuje pouze orgány státu, aniž by reflektoval orgány územních a profesních samospráv.

Dodatečné zákazy a pozemní komunikace

Cílem zákazu vyžadování „povolení orgánu veřejné správy“ je zabránit tomu, aby se oznamovací princip přeměnil v povolovací tím, že formálně by se sice konání shromáždění pouze oznámilo, nicméně k jeho realizaci by bylo třeba vyřídit si další povolení od silničních správních úřadů, úřadů ochrany krajiny atd. (např. pro využití veřejného prostranství), čímž by v podstatě došlo ke kladení dodatečných podmínek pro konání shromáždění. Nejčastější problémy nastávají u pochodů po pozemní komunikaci.

Dřívější úprava shromažďovacího práva na pozemních komunikacích upravovala shromáždění jako zvláštní formu užívání pozemní komunikace, a to v § 25 odst. 6 písm. e) zák. o poz. komunikacích. Vzhledem k rozporu s čl. 19 Listiny však došlo k revizi dané normy. Pouliční průvod, kdy účastníci jdou po vozovce, se skutečně nemusí ničím vymykat obecnému užívání komunikace, jde-li o užívání v souladu s účelem, pro který je vozovka určena, tedy i k chůzi. Jde-li tedy shromáždění po vozovce, není v obvyklých případech skutečně dán důvod vyžadovat po svolavateli obstarání si souhlasu se zvláštním užíváním komunikace. Pochod, jehož trasa má vést po silnici, je jedním z nejčastějších typů shromáždění, s čímž ostatně počítá i zákon. Pozemní komunikace je veřejným prostranstvím, nelze tedy po svolavateli vyžadovat souhlas majitele pozemku, i kdyby se lišil od správce či vlastníka pozemní komunikace ve veřejnoprávním smyslu.

Pokud má tedy shromáždění procházet po vozovce nebo se na její části konat a ničím nevybočuje z běžného užívání komunikace, není třeba povolení ke zvláštnímu užívání pozemní komunikace ani souhlas vlastníka. Nicméně je třeba zdůraznit, že užívání komunikace by pak skutečně mělo probíhat v souladu s obecným užíváním, jak je definováno v zákoně č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů. Shromáždění by mělo jít po chodníku, nicméně není-li to možné, např. vzhledem k velkému počtu osob, které by mohly ohrozit ostatní chodce, může shromáždění jít po vozovce. V takovém případě jde o útvar chodců podle § 56 zák. č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, a je povinností účastníků shromáždění chovat se v souladu s právními předpisy, které upravují pohyb osob na pozemních komunikacích. Pro útvar chodců tak přiměřeně platí povinnosti řidiče, zejména tedy účastníci sledují situaci v provozu, dopravní značení atd.

Větší problémy činí v praxi shromáždění, jejichž součástí jsou alegorická vozidla. I v těchto případech svolavatelé tvrdí, že alegorické vozy jsou součástí shromáždění jako takového, a tudíž nejsou povinni vyřizovat si žádná povolení. V prvé řadě je třeba vždy posuzovat, zda se opravdu jedná o shromáždění ve smyslu tohoto zákona, nikoliv spíše o kulturně zábavný happening (např. putovní kulturní akce, jakkoliv třeba s politickým podtextem). Dlužno podotknout, že pro organizátory znamená taková situace daleko pohodlnější a také levnější způsob, jak svoji akci uskutečnit, neboť s vyřizováním zvláštního užívání komunikace se pojí nezbytná administrativa a v neposlední řadě i určité finanční náklady související např. s nutností zvláštního značení komunikace. Obecně lze podobně jako u pódia či zvukové aparatury konstatovat, že i doprovodná vozidla mohou být za určitých podmínek nezbytnou součástí shromáždění, nicméně opět je třeba přihlížet k tomu, zda se ještě stále jedná o obecné užívání komunikace. Pokud vozidla budou součástí shromáždění, které nebude omezovat ostatní účastníky provozu, budou provozovány v souladu se zákonem č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, a budou vhodně zvolená vzhledem k danému typu shromáždění (je zajisté rozdíl mezi běžným osobním automobilem a kamionem), není obdobně jako u pochodů třeba zapojení úřadů.

Zároveň platí, že svolavatel je povinen dodržovat vedle zákona o právu a shromažďovacím i povinnosti stanovené zvláštními právními předpisy [srov. § 6 odst. 5 písm. a) zák. o právu shromažďovacím]. V některých případech však může dojít ke střetu práva shromažďovacího s jinými právy nebo zákonem chráněnými zájmy, např. na zajištění bezpečnosti silničního provozu nebo života, zdraví a majetku. Pak je třeba s ohledem na princip přiměřenosti konkrétní konflikt v daném případě řešit a rozhodnout, kterému právu bude dána přednost. Jde-li o výkon ústavního práva, jakým je např. právo shromažďovací, mělo by být postupováno tak, aby mohlo být pokud možno vykonáno, bez vážného ohrožení jiných chráněných hodnot. To lze učinit např. usměrněním dopravy, dáváním pokynů účastníkům silničního provozu nebo umožněním vjezdu vozidel na určité místo, nehrozí-li např. nebezpečí pro zdraví dotčených osob, poškození veřejné zeleně nebo majetku apod. V závislosti na tom je třeba zvolit i nejvhodnější postup Policie ČR.

Zákon o právu shromažďovacím ve smyslu vyloženém judikaturou správních soudů (srov. NSS 1 As 30/2009-70) zároveň i počítá s určitým omezením dopravy či pohybu osob. Při pořádání shromáždění za účasti alegorických vozů je vhodné přistupovat k regulaci shromáždění na základě přiměřenosti a to tak, aby při zachování ochrany života, zdraví, majetku a veřejného pořádku nebyl znemožněn výkon práva shromažďovacího. Pokud však alegorická vozidla nepřiměřeně porušují dopravní předpisy, např. vjíždějí do pěších zón, do jednosměrných ulic, případně na náměstí, je třeba, aby si organizátor akce příslušná povolení vyřídil (s tím, že mu ale nemusí být vydána, např. tehdy, pokud stav pozemní komunikace nebo okolostojících budov vylučuje užití těžké techniky).

Vážení čtenáři, právě jste dočetli ukázku z knihy Zákon o právu shromažďovacím (č. 84/1990 Sb.). Praktický komentář.
Pokud se Vám líbila, celou knihu si můžete zakoupit v našem e-shopu.