Upozornění pro čtenáře a uživatele této knihy
Všechna práva vyhrazena. Žádná část této tištěné či elektronické knihy nesmí být reprodukována a šířena v papírové, elektronické či jiné podobě bez předchozího písemného souhlasu nakladatele. Neoprávněné užití této knihy bude trestně stíháno.

Kateřina Šámalová, Petr Vojtíšek (Eds.)

SOCIÁLNÍ SPRÁVA
Organizace a řízení sociálních systémů

Vydala Grada Publishing, a.s.
U Průhonu 22, 170 00 Praha 7
tel.: +420 234 264 401
www.grada.cz
jako svou 8095. publikaci

Odpovědná redaktorka Jana Kubínová
Sazba a zlom Antonín Plicka
Návrh a zpracování obálky Antonín Plicka
Formát ePub Antonín Plicka
Počet stran 456
Vydání 1., 2021

Vytiskla tiskárna PBtisk a.s., Příbram

© Grada Publishing, a.s., 2021

ISBN 978-80-271-4310-8 (ePub)
ISBN 978-80-271-4309-2 (pdf)
ISBN 978-80-271-2195-3 (print)

KATALOGIZACE V KNIZE - NÁRODNÍ KNIHOVNA ČR

Sociální správa : organizace a řízení sociálních systémů / Kateřina Šámalová, Petr Vojtíšek (eds.). -- Vydání 1.. -- Praha : Grada, 2021. -- 1 online zdroj

Obsahuje bibliografii a rejstřík

ISBN 978-80-271-4310-8 (online ; epub)

* 364 * 35 * 36 * (437.3) * (048.8:082)

– sociální zabezpečení

– sociální zabezpečení -- Česko

– veřejná správa -- Česko

– sociální politika -- Česko

– kolektivní monografie

364 - Sociální problémy vyžadující podporu a pomoc. Sociální zabezpečení [18]

Autorský kolektiv

PhDr. Veronika Aresta – Filozofická fakulta Univerzity Karlovy (kap. 17, 20)

PhDr. Karolína Dobiášová, Ph.D. – Fakulta sociálních věd Univerzity Karlovy (kap. 11, 12)

PhDr. Eva Dohnalová – Filozofická fakulta Univerzity Karlovy (kap. 20)

JUDr. Jana Hulmáková, Ph.D. – Filozofická fakulta Univerzity Karlovy, Institut pro kriminologii a sociální prevenci (kap. 20)

prof. JUDr. Kristina Koldinská, Ph.D. – Právnická fakulta Univerzity Karlovy, Filozofická fakulta Univerzity Karlovy (kap. 10, 19)

Mgr. Martin Korych – Technická univerzita v Liberci (kap. 15)

Ing. Zuzana Kotherová, Ph.D. – Fakulta sociálních věd Univerzity Karlovy (kap. 11)

JUDr. Roman Lang, Ph.D. – Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR, (kap. 13, 14)

Mgr. Lenka Máchová – Český helsinský výbor, z. s. (kap. 17, 20)

doc. Ing. Ladislav Průša, CSc. – Výzkumný ústav práce a sociálních věcí (kap. 18)

PhDr. Lenka Průšová, Ph.D. – VŠ Prigo Havířov (kap. 20)

doc. JUDr. PhDr. Jakub Rákosník, Ph.D. – Filozofická fakulta Univerzity Karlovy (kap. 2, 3)

Mgr. Kristýna Schreilová – Remedium (kap. 20)

PhDr. Kateřina Šámalová, Ph.D. – Filozofická fakulta Univerzity Karlovy (kap. 1, 4, 5, 16, 17)

JUDr. Jakub Tomšej, Ph.D. – Právnická fakulta Univerzity Karlovy (kap. 9)

doc. PhDr. David Urban, Ph.D. – Vysoká škola polytechnická Jihlava (kap. 6, 15)

PhDr. Petr Vojtíšek, Ph.D. – Filozofická fakulta Univerzity Karlovy (kap. 5, 6, 7, 8, 18)

Mgr. Lucie Vitásková – Proxima Sociale, o. p. s. (kap. 20)

PhDr. Melanie Zajacová – Filozofická fakulta Univerzity Karlovy, Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR (kap. 21)

Předmluva

Sociální politika je konstitutivní součástí lidské kultury. V nějaké formě ji nalézáme ve všech strukturovaných společnostech bez ohledu na to, o jaké kulturní okruhy se jedná. Vždy je spojena s jejich hodnotovou orientací. Je jedním z fundamentálních projevů lidské společnosti.

Zkušenost evropského komisaře mi dovoluje konstatovat, že navzdory řadě rozdílů a odlišnostem existuje evropský sociální model založený na velmi obdobných principech, kterými jsou v prvé řadě univerzalita přístupu, koncepce lidských a sociálních práv, svoboda sdružování a právo na kolektivní akci. Společné je i chápání sociální politiky jako investice do rozvoje lidského potenciálu, nikoliv jako pouhé policejní politiky, kdy společnost investuje prostřednictvím sociální politiky do zachování vnitřního klidu. Stručný příklad – principem evropské politiky veřejného zdraví je univerzální přístup ke kvalitním službám pro každého, čehož se dociluje ve dvou obsáhlých a odlišných systémech. Jsou to národní zdravotní služba typická pro Velkou Británii, anebo systém zdravotních pojišťoven – lépe řečeno, zdravotních pokladen – typický pro Spolkovou republiku Německo. Jakkoliv se tyto systémy svou konstrukcí liší, cíl jejich fungování je stejný – poskytnout kvalitní zdravotní péči tomu, kdo ji potřebuje bez ohledu na jeho předchozí sociální status.

Sociální politika, ačkoliv je v některých debatách chápaná jako cosi navíc (jakási charita), je ve své podstatě fundamentálním faktorem rozvoje evropských a obecně všech společností. Je také zásadním zdrojem produktivity a efektivity. V mezinárodním srovnání nelze nalézt země, které nemají rozvinutou strukturu sociální politiky a přitom by dosahovaly vysoké společenské produktivity.

Systém sociální politiky jako politická koncepce i jako správní struktura představuje jednu z nejpodstatnějších jistot členů moderní společnosti. Jejich dobré fungování je základním zdrojem legitimity demokratického politického systému. Není pravděpodobné, že společnosti, které by odvrhly moderní sociální systém a jeho instituce, by bylo možné spravovat demokraticky.

Před sociální politikou a před jejími institucemi a systémem správy stojí mimořádně velká výzva technologického zvratu, v jehož středu se právě nacházíme. Nástup digitalizace a umělé inteligence zásadně mění ekonomickou činnost, a tudíž radikálním způsobem klade otázku po nové organizaci a způsobu fungování sociální správy.

Zdá se, že bude nutné přehodnotit pojem „práce“ jako takový. To bude mít rozsáhlé důsledky ve všech oblastech společnosti, která je do klasického chápání pojmu „práce procházející trhem“ velmi pevně ukotvena. Přitom pojem „práce“ tak, jak mu rozumíme, tj. jako komodity, je velmi mladý. V zásadě jej můžeme pozorovat ve větším rozsahu až se vznikem kapitalismu v průběhu průmyslové revoluce. Budeme muset uvažovat např. o jeho rozšíření a začlenit do našeho chápání práce i činnosti, které jsme doposud za práci nepovažovali. Totiž činnosti, jež jsou nepochybně užitečné a nezbytné pro existenci společnosti, ale přitom nevstupují na trh jako komodity. Jednoduchým příkladem je péče o osobu blízkou. Pokud se vykonává v rodině, není akceptována jako práce, pokud se vykonává v rámci sociálních služeb, prací je. Dalším dobrým příkladem jsou rekvalifikace. Snadno si dokážeme představit, že bychom je pod pojem „práce“ zařadili se všemi důsledky, které z toho plynou. V budoucnosti tedy můžeme očekávat výraznou dekomodifikaci práce, kterou bude nutné financovat z veřejných rozpočtů. Práce přestane být pravděpodobně hlavním socializačním prostorem. To bude mít své důsledky pro sociální politiku.

Zdá se, že pro budoucí financování sociálního systému nebude důležitá otázka nedostatečného produktu, ale jak v tomto fragmentovaném, radikálně se měnícím světě naše fiskální systémy koncepčně vzniklé v období klasické masové výroby dokážou získat potřebné prostředky. Stejně tak se otevře otázka vzniku nároku v pojišťovacích systémech, protože se zdá více než pravděpodobné, že souvislé kariéry zásadní pro nárok nebudou pro významnou část naší populace dosažitelné. Již v současné době za předpokladu 35 let pojištění pro vznik nároku na důchod některé studie ukazují, že až 20 % mužů a 30 % žen v okamžiku dosažení formálního důchodového věku nesplní dobu pojištění potřebnou pro vznik nároku.

Nástup umělé inteligence přinese celou řadu etických otázek, jako např. zda je oprávněné, aby umělá inteligence rozhodovala o dávkách a sociálních nárocích. Jak dalece je možné podpořit, případně nahradit lidskou pracovní sílu v sociálních službách asistivními technologiemi založenými na umělé inteligenci?

Česká republika se z těchto obecných trendů nijak nevymyká. Pouze se zdá, že na rozdíl od některých jiných evropských zemí je mnohem citlivější na přicházející technologickou změnu. Je to dáno naší pozicí ve světových dodavatelských řetězcích a mimořádně silnou pozicí českého průmyslu v rámci české ekonomiky. Právě průmyslová výroba je nejsnáze digitalizovatelná.

Česká sociální politika shodně s ostatními evropskými zeměmi představuje rozsáhlý politický a správní systém. Zkušenost mi umožnila porovnat systém sociální správy ČR s mezinárodním kontextem. A s jistou hrdostí mohu konstatovat, že náš systém ani v konstrukci, ani ve schopnosti správy nijak nezaostává ve srovnání s vyspělejšími evropskými a světovými systémy.

Pro každého člověka, který s ním přijde do kontaktu politicky či profesionálně, je velmi potřebné se seznámit s jeho právními principy, organizací a fungováním. Předkládaná kniha umožňuje získat obecný přehled a pochopit základní principy, jimiž se systém řídí. Tyto znalosti jsou velmi důležité při jeho rozvíjení a správě, ať se člověk ocitne přímo v sociální správě, nebo v nějakých dalších systémech politické správy. Protože jak zdůrazňuje řada textů, sociální správa se vyznačuje mimořádným rozsahem, mimořádným pohybem finančních prostředků a prakticky neexistuje obor společenského života, kterého by se netýkala alespoň nepřímo. Pro mě byla četba této knihy velkým potěšením. Jsem si jist, že tato publikace o sociální správě bude užitečným úvodem do problematiky a dobrým průvodcem pro každého, kdo se s ním setká.

Vladimír Špidla

25. 5. 2020

Úvod

V prosinci roku 2017 při jedné z návštěv Igora Tomeše v jeho žižkovském bytě mi, tak jak mu bylo vlastní, předal „úkol“ s jasným zadáním – je třeba napsat novou Sociální správu

1
. Mít tu čest se celoživotně považovat za žačku pana profesora, a to i několik let po ukončeném doktorském studiu, vyžadovalo krom akademických předpokladů také obyčejnou loajalitu a respekt. Obojím jsem byla v té chvíli obdařena, a tak jsem tento úkol s pokorou přijala. Zanedlouho na to jsme pak s kolegou Petrem Vojtíškem, také žákem prof. Tomeše, vytvořili funkční editorský tandem a pustili se do dlouhé a intenzivní práce, jejíž výsledek máte nyní možnost držet ve svých rukách.

Soustavy a systémy sociální ochrany jsou v poslední době nuceny reagovat stále rychleji na nové společenské výzvy. Zároveň je jejich nastavení do jisté míry ovlivněno i politickými rozhodnutími. Z toho důvodu se nám úkol „napsat novou Sociální správu“ ukázal v novém světle. Najednou bylo třeba znovu uchopit téma sociální správy v celé jeho šíři, dát si práci s jeho rozpadem na „prvočinitele“ v kontextu současného dění a vlivů a znovu pak vystavět smysluplný strukturovaný celek, který bude co možná nejúplnějším zdrojem informací pro široké skupiny zainteresovaných čtenářů.

Monografie tak, kromě zbrusu nových důrazů a témat, jako jsou např. management sociální správy, specifika kontrolních činností, správa ochrany před diskriminací, pojištění soukromoprávních rizik nebo průnik sociální správy do jiných správních systémů, přináší mnoho nových myšlenkových perspektiv a důrazů. Jedním z nich je význam sociální práce jako pomáhající profese, který tato společenskovědní disciplína získává při realizaci mnohých činností správních soustav a systémů.

Šíři a pestrosti zpracovaných témat odpovídá i kolektiv autorů, který se s nimi se ctí sobě vlastní popasoval. Netvoří ho totiž jen akademičtí pracovníci, ale také kolegové z ústředních orgánů státní správy, výzkumných ústavů, jiných veřejnoprávních subjektů a pochopitelně z neziskového sektoru, tedy ryzí praktici. S bohatými profesními medailonky každého z autorů je možné se seznámit v závěru této knihy.

Pevně věříme, že „nová Sociální správa“ naplní vaše různorodá očekávání, zejména pak že se stane cenným informačním zdrojem – průvodcem na vaší cestě studiem, bádáním nebo při výkonu praktické činnosti v jednotlivých resortech sociální správy.

Za editory

Kateřina Šámalová a Petr Vojtíšek

1.Základní pojmy a principy

Kateřina Šámalová

Každý obor vědy i praktické lidské činnosti má svoji specifickou strukturu a procesy, které se v něm odehrávají podle předem stanovených principů a pravidel. Výjimkou není ani oblast veřejnoprávní či soukromoprávní správy, resp. sociální správy, která je hlavním předmětem zájmu této monografie. Otevřít tedy obecnou část jinak než vymezením základních rámců (definic, druhů, funkcí, principů aj.) správní vědy je prakticky nemožné. Jejich osvojení a porozumění jim vytvoří znalostní základ pro studium obsahů dalších kapitol obecné i zvláštní části této učebnice.

1.1Vymezení pojmu správa

Pojem „správa“ patří v laické i odborné mluvě k jednomu z hojně užívaných pojmů. Jeho obsah vnímáme jako více než zřejmý, příp. jednoduše odvoditelný z daného kontextu. Jeho možná interpretace je ovšem natolik široká, že připouští mnohé přístupy k jeho výkladu. Pro sjednocení optiky, kterou budeme na správu aplikovat, uvedeme základní způsoby, jimiž na ni můžeme nahlížet. Tím jí vtiskneme konkrétní obsah, na který budeme dále odkazovat.

1.1.1Užší vymezení pojmu

Historické prameny (Pražák, 1888) hovoří o správě jako o administraci, tedy jako o vedení věcí vlastních či cizích. V užším slova smyslu uvedený zdroj míní správou pouze spravování záležitostí státního charakteru. Jedná se de facto o činy (výkon, exekutivu) vycházející z projevů vůle státu (zákonů, legislativy). Zdroj dále upozorňuje na nutný soulad mezi projevem vůle a činem státu.

Obdobně vymezuje správu pozdější zdroj – Velký sociologický slovník (Petrusek, Maříková, Vodáková, 1996), když uvádí, že správa (administrace, administrativa) je obecné označení pro institucionalizované kontrolní a regulativní činnosti, které se týkají především veřejných záležitostí. Rozlišuje dva druhy správy, a to správu státní a hospodářskou privátní. Upozorňuje přitom na skutečnost, že státní správa bývá nahrazována, resp. delegována na jiné subjekty, než jsou státní orgány. Toto pojetí tedy nevylučuje zahrnutí správy, která je realizována soukromoprávními subjekty.

Spíše úžeji definuje správu také Vláčil (2002), jenž uvádí, že správa je výrazem záměrné regulace celospolečensky významných aktivit, přičemž projevem administrativních opatření je nejen správní moc, ale také hierarchie autority a sociální kontrola. Rovněž uvádí, že správu lze chápat i jako projev moci sloužící k zajištění distribuce nedostatkových zdrojů.

1.1.2Širší pojetí pojmu

Hendrych (2014) uvádí, že veřejná správa není totožná se správou v obecném významu. Ta logicky zahrnuje činnosti směřující k naplnění nejen cílů veřejných, ale také soukromých. Dle uvedeného zdroje k této skutečnosti přispívá rozšíření a neurčitost veřejného zájmu, a v důsledku toho též rozmnožování služeb veřejnosti, a to nejen subjekty veřejné správy (státem, obcemi apod.), ale i subjekty soukromé správy (obecně prospěšnými společnostmi, nadacemi apod.).

Hendrych (2014) dále upozorňuje na dvojí význam správy. Rozumí jí určitý druh činnosti (tj. spravování), nebo organizační jednotku/instituci (útvar, úřad), která správu vykonává. V prvním případě jde o správu v materiálním pojetí, ve druhém pak o správu ve formálním pojetí.

Kompilací výše popsaných pohledů se můžeme pokusit o jisté eklektické pojetí sociální správy. Správu budeme chápat jako činnosti formalizovaných systémů (veřejno- i soukromoprávních), které systematicky, cíleně, řízeně a plánovitě přispívají k naplňování předem daného cíle, který byl formulován v rámci veřejného či soukromého zájmu. Pravidla realizace těchto činností jsou pak v případě veřejné správy kotvena v právních předpisech, v případě správy soukromé mohou být předmětem právní úpravy a/nebo jinak přijatých (vnitřních) pravidel, nebo jsou dokonce výrazem moci koncentrované v jedné pozici (např. vlastníka, ředitele apod.).

1.2Funkce správy

Věcná povaha správních činností a jejich účinky mohou být nesmírně rozmanité. Přesto můžeme v činnostech správy s jistotou vymezit několik klíčových funkcí a významů. Řada z nich vychází z teorií organizace a řízení. Jiné z nich jsou důkazem dynamického vývoje správní vědy a možných pojetí vztahu mezi státem a občany.

•Organizační funkce

Organizováním chápeme cílevědomou činnost, jejímž účelem je uspořádat prvky a jejich aktivity do funkčních systémů s definovanými rolemi tak, aby byly schopny účinně přispívat k naplňování hlavních cílů systému. Výsledkem organizování je organizace, tedy systémové, povětšinou hierarchické uspořádání správních složek, včetně vymezení jejich pravomocí a působností. S organizováním souvisí také zabezpečování hmotných i lidských zdrojů, případně dalších podmínek pro vykonávání plánovaných činností.

Tyto funkce správy rovněž odráží již zmíněné formální a materiální pojetí správy. Čabanová (in Tomeš a kol., 2009) uvádí, že v praxi není snadné funkční a procesní pojetí správy od sebe oddělovat. Právě vztahy a souvislosti jsou důležitou součástí organizace a je k nim třeba přistupovat jako k celku.

•Řídící funkce

Pojmy „řízení“ a „správa“ bývají mnohdy užívány jako synonyma. V souvislosti s výkonem veřejné správy se setkáváme s pojmy public management, new management. Hendrych (2014) uvádí, že management zahrnuje především řídící činnosti, nicméně nezahrnuje celé spektrum činností, na kterých je správa vystavěna. „Správa“ je tedy pojem širší než „řízení“, které je hlavní náplní managementu.

Management má svůj původ v podnikové soukromé sféře. Zavádění manažerských postupů a technik do veřejné správy je spojováno s reformou a modernizací veřejné správy, zejména za účelem zvýšení efektivnosti, hospodárnosti a jejího odbyrokratizování (Hendrych, 2014).

•Koordinační funkce

Vzhledem k různorodosti činností, které jsou správními orgány realizovány, je nutné značnou pozornost věnovat jejich vzájemnému slaďování. To je zárukou efektivního fungování správy, které v souladu s dohodnutými pravidly směřuje k dosažení stanovených cílů.

•Plánovací funkce

S koordinací činností správy úzce souvisí také její plánování. Znovu se odvíjí od definovaného cíle a spočívá ve vytvoření a načasování postupů, které povedou k jeho naplnění. Jednotlivé postupy přitom mohou vznikat synergií činností různých orgánů (ty je nutné koordinovat). Plánování může být povahy krátkodobé či dlouhodobé (např. dlouhodobé strategie a koncepce).

•Kontrolní funkce

Provádění kontroly je integrální součástí činností sociální správy. Jejím prostřednictvím je zajišťován soulad činností správy s definovanými pravidly. Ta, která jsou zákonem kotvená, se zpravidla dotýkají působnosti a pravomocí. Pravidla mohou být ovšem charakteru vnitřního, odvislá od specifik organizování a řízení jednotlivých správních složek. Ty pak bývají obsažena v metodikách, postupech, organizačních řádech aj. a jejich dodržování je aplikací kontroly také vynucováno a sankcionováno.

Aplikace formální kontroly počítá zpravidla se vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Současně by měla být provázána s možnostmi přijmout nápravná opatření.

•Činnostní/služební funkce

Řada recentních autorů (Hendrych, 2014; Pomahač, 2013 a další) upozorňuje na proměnu v pojetí zejména veřejné správy, které spočívá ve vnímání správy jako specifické součásti veřejných služeb. Pomahač (2017) poukazuje na to, že toto pojetí souvisí s rozšiřováním okruhu činností zajišťovaných veřejnou správou (není v nich dominantní mocenský prvek) a proměnou metod jejího uplatňování (stavící na vyjednávání, veřejné diskuzi, partnerství – pozn. autorů).

Hendrych (2014) i Pomahač (2017) ovšem správně poukazují na to, že uvedené pojetí naráží na několik zásadních limitů. Prvním z nich je skutečnost, že přes veškerou liberalizaci zůstává veřejná správa záležitostí, ve které se mocenský prvek znatelně prosazuje. Pomahač (2017) dokonce uvádí, že veřejná správa v řadě případů nastupuje tehdy, kdy je třeba k výkonu určité služby použít mocenského prvku. Dalším limitem v chápání správy jako služby je orientace veřejné služby na veřejný zájem, nikoli zájem jednotlivce, jenž je právě spíše příznačný pro služební režim. S tím souvisí i oblasti činností správy, které mají spíše charakter sociální policie, resp. represe. To je další prvek, který není pro veřejnou službu charakteristický. Jako poslední omezení zmiňuje Pomahač (2017) vztah veřejné správy k právu, který je nutnou podmínkou provádění veřejné správy a je základem formalizovaných postupů a lhůt vyvolávajících často její nepružnost. Na požadavek důsledného právního ukotvení ovšem nelze nijak rezignovat.

1.3Druhy správy

V zásadě je možné rozlišovat dvojí druh správy – správu veřejnou, resp. veřejnoprávní, a soukromou, tedy soukromoprávní. Odlišujícími kritérii mezi nimi jsou především zřizovatel, obsah a cíl jejich činnosti, stejně jako podmínky a způsoby regulace jejich činnosti.

1.3.1Veřejná správa

•Definice

Veřejná správa nemá své definiční ukotvení v zákoně. Může být chápána jako souhrn procesů řízených, regulovaných a zabezpečovaných státem a jeho institucemi zaměřenými na správu a jako řízení veřejných záležitostí, odvozených od veřejného zájmu. Přenosil a Volek (2005) uvádějí, že jde o část národní ekonomiky, ve které se ve veřejném zájmu realizují veřejné služby. Veřejná správa je financována z veřejných prostředků a podléhá veřejné kontrole. Pro veřejnou správu je příznačná výrazná regulace podmínek, za nichž vzniká a uskutečňuje svoji činnost. Na rozdíl od soukromé správy je zde uplatňován princip: co není dovoleno, je zakázáno. Její činnost je tak taxativně regulována zákonem.

Podle Všeobecné encyklopedie (1998) má veřejná správa dva klíčové významy: (1) obstarávání veřejných úkolů nebo činností sledujících veřejný zájem a (2) systém institucí, které tyto procesy a činnosti zajišťují. To odpovídá již dříve zmiňovanému formálnímu a materiálnímu pojetí správy.

Hendrych (2014) uvádí, že současné pojetí veřejné správy je spíše široké, a to ve smyslu vládnutí nebo správy veřejných věcí za aktivní účasti občanů a v jejich prospěch. Využívá také smluvních forem soukromého práva i faktických úkonů, jako jsou doporučení, nezavazující informace, výzvy apod. Stanovení poměru působnosti mezi veřejnoprávním a soukromoprávním sektorem je dle zmíněného autora jednou z důležitých výpovědí o míře centralizace nebo decentralizace veřejné moci ve státě.

•Nositelé veřejné správy

Jsou jimi státní a samosprávné veřejné korporace, tedy právnické osoby, za které jednají pověřené fyzické osoby. Jsou zřízeny státem ke správě věcí veřejných a konají ve veřejném zájmu. Svoji činnost provozují prostřednictvím orgánů a dalších vykonavatelů, kteří jsou zpravidla demokraticky voleni občany podle pravidel stanovených právním řádem.

•Vykonavatelé veřejné správy

Veřejná správa může být uskutečňována pouze takovým vykonavatelem, jehož jednání je přičitatelné nositeli (subjektu) veřejné správy. Nositelé jako takoví nemohou jednat, ale jednají svými orgány (Kopecký, 2019).

•Úkoly veřejné správy

Vzhledem k šíři možného pojetí toho, co je a není veřejný zájem, zahrnuje veřejná správa nespočet možných oblastí, které lze definičně vymezit rozmanitým způsobem. Jedná se především o ochranu veřejného pořádku, bezpečnost a obranu státu, zahraniční, hospodářskou, zdravotní, školskou a samozřejmě i sociální politiku, resp. vytváření podmínek pro naplňování základních sociálních práv, která jsou definována lidskoprávním rámcem povinné sociální solidarity (Tomeš, 2018).

Veřejná moc jako předpoklad realizace veřejné správy

Veřejnou moc lze definovat jako schopnost autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech jednotlivců i sociálních skupin bez ohledu na jejich vůli, která vyjadřuje veřejný zájem (Hendrych, 2009). Státní moc je omezena v možnosti svého uplatňování zákony, a to zákony, jež jsou v souladu s ústavním pořádkem a respektují pravidla demokratického právního státu (Kopecký, 2019). Veřejnou mocí jsou nadány orgány veřejné moci, přičemž jejich vztah k těmto jednotlivcům a skupinám je nerovný. Rozhodnutí, která jsou orgány vydávána, jsou na vůli jednotlivců a skupin nezávislá (ÚS ČSFR, 2002).

Dělba moci se v demokratickém státě typizuje v linii horizontální a vertikální. Na horizontální úrovni se dělí na moc zákonodárnou (parlament), výkonnou (prezident a vláda) a soudní (soudy), vertikálně na veřejnou moc, která je v držbě buď státních orgánů, nebo veřejných samosprávných subjektů (územní a zájmová samospráva, viz dále). Státní moc je nadřazena moci veřejných samospráv, a to způsoby a v mezích, které stanoví zákon.

•Zákonodárná moc

Stát vydávanými právními předpisy reguluje podmínky a pravidla výkonu veřejné správy a rámcově také správy soukromé.

•Výkonná moc

Cílí na vytváření podmínek pro to, aby byl naplňován veřejný zájem, tedy bylo naplňováno znění zákonů. Jde tak o implementaci zákonů do veřejné praxe. Podílí se do jisté míry také na legislativním procesu, jelikož některé její složky mohou navrhovat zákony. Jedním z jejich projevů je činnost veřejné správy.

•Soudní moc

Jejím úkolem je vykládat zákony. V rámci výkonu veřejné správy rozhoduje o (ne)zákonnosti rozhodnutí, která jsou vydávána orgány veřejné moci, nebo o (ne)zákonnosti jejich postupu.

Veřejný zájem jako východisko veřejné správy

Veřejná správa je chápána jako souhrn procesů řízených, regulovaných a zabezpečovaných státem a jeho institucemi zaměřenými na správu a řízení veřejných záležitostí, přičemž tyto instituce jednají ve veřejném zájmu (Volek, Přenosil, 2005).

Definici pojmu „veřejný zájem“ ovšem v legislativě ukotvenu nenajdeme, přesto je často v právním řádu využíván. Je kategorií, která se vztahuje k zajištění skupinových potřeb, tedy potřeb, jež lze do značné míry generalizovat pro neurčitý okruh osob. K uznání těchto potřeb dochází povětšinou na podkladě závazku státu vůči samotným občanům. Ty mohou věcně spočívat např. v zabezpečení jejich sociálních potřeb, bezpečnosti, ochrany životního prostředí, majetku a dalších. Mohou mít charakter celospolečenský (např. ochrana veřejného zdraví), lokální (např. ochrana veřejného pořádku v obci), nebo skupinový (např. ochrana nositelů profese).

Veřejný zájem je principiálně nutné odlišovat od zájmů osobních či skupinových, které mají tendenci být řadou nekalých praktik prosazovány jako zájmy veřejné. Proto veřejné zájmy musí vznikat na podkladě společenského konsenzu, který je výsledkem politické dohody o způsobu řešení nastalého problému nebo o dalším vývoji některé instituce (Čabanová in Tomeš a kol., 2009). Jako problematický je nutné také nahlížet zásah do zájmů osobních, soukromých ve jménu zájmu veřejného (např. vyvlastnění).

Formulace veřejného zájmu v jednotlivých oblastech života a způsoby vedoucí k jejich prosazení se odvíjejí od zásad a hodnot, ke kterým se společnost v dané etapě svého sociokulturního vývoje hlásí. Jako názorný příklad může sloužit oblast sociální správy v pojetí moderních evropských států, jejíž obsah je veřejným zájmem, který staví na hodnotách, jako jsou svoboda, rovnost, solidarita, nezávislost, důstojný život, participace, subsidiarita, a dalších ideových pilířích.

Subjekty veřejné správy

Klíčovými subjekty, tedy základními druhovými typy, veřejné správy jsou:

•subjekty státní správy,

•veřejnoprávní samosprávné korporace,

•veřejné ústavy a podniky,

•veřejné fondy a nadace,

•fyzické a právnické osoby.

•Subjekty státní správy

Nositeli státní správy mohou být vrcholné, ústřední a místní orgány státní správy (vertikální dělení), které vykonávají svoji činnost mimo systém moci zákonodárné, výkonné a soudní (horizontální dělení). Jejich činnost je jimi nicméně zásadním způsobem regulována (Mates, Matula, 1999). Dle Tomeše (2010) státní subjekty oproti jiným disponují v kontextu veřejné moci rozhodovacími, realizačními, kontrolními a donucovacími mechanismy.

•Veřejnoprávní samosprávné korporace

Představiteli samosprávných subjektů jsou kraje a krajské úřady, obce a obecní úřady, veřejnoprávní fondy, veřejnoprávní oborové a zájmové organizace, jako jsou např. profesní komory, veřejnoprávní rozhlas a televize apod. Jejich společným znakem je skutečnost, že jsou zřízeny na základě zákona a zákonem je také jejich činnost upravena.

•Veřejné ústavy

Jde o souhrn věcných a osobních prostředků, jimiž disponuje subjekt veřejné správy za účelem trvalé služby zvláštnímu veřejnému účelu. Na rozdíl od korporace nemá veřejný ústav členy, ale uživatele. Mohou být zřizovány na základě zákona, nebo jako opatření konkrétního vykonavatele veřejné správy (Kopecký, 2019). Příkladem mohou být ústavy zřizované jednotlivými ministerstvy.

•Veřejné podniky

Jedná se o subjekty, jimž jsou svěřeny věcné a osobní prostředky za účelem zajišťování veřejných potřeb způsobem podnikatelské činnosti. Například to mohou být státní podniky (Kopecký, 2019).

•Veřejné fondy

Jedná se o subjekty zřízené státem na základě zákona, který tvoří účelově určené finanční prostředky na udržování nebo rozvoj určitých veřejných statků (Kopecký, 2019). Může se také jednat o fondy pojistných systémů (např. veřejného zdravotního pojištění), příp. další typy fondů, které zakládá k definovanému účelu stát.

•Veřejné nadace, nadační fondy

Stát může založit svou nadaci nebo nadační fond s předchozím souhlasem vlády (zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR v platném znění).

•Fyzické a právnické osoby

Mohou být subjekty veřejné správy, pakliže jsou na základě ověření způsobilosti (tzv. akreditace, certifikace nebo licencování) pověřeny naplňovat obecně prospěšné cíle, nebo pokud s nimi subjekt státní správy uzavře veřejnoprávní smlouvu o plnění veřejného úkolu.

Nástroje veřejné správy

K naplňování veřejných úkolů a rozhodování o právech a povinnostech jednotlivců a skupin vydává orgán veřejné správy obecné právní akty, individuální právní akty, uzavírá veřejnoprávní smlouvy a dohody, příp. na základě ověření způsobilosti vydává pověření k výkonu činnosti.

•Obecné právní akty

Zavazují druhově určené osoby, tj. osoby definované jako skupina, tedy společenství osob, které spolu sdílejí určitý znak, a to nezávisle na jejich počtu. Jedná se např. o obyvatele obce či regionu, příjemce dávek státní sociální podpory nebo občany daného státu. Tyto akty jsou obecně závazné, tj. zavazují i ty fyzické a právnické osoby, které nejsou k vydávajícímu subjektu v žádném specifickém vztahu. Mates a Matula (1999) definují normativní právní akt jako akt regulující záležitosti obecné povahy neurčitého počtu osob vůči obecným způsobem určenému okruhu subjektů.

•Individuální právní akty

Vztahují se k rozhodování o konkrétních právech a povinnostech fyzických a právnických osob v jednotlivých případech. Individuální právní akty zavazují určité jedince, např. účastníka řízení o udělení stavebního povolení.

•Veřejnoprávní smlouvy a dohody

Jedná se o dvoustranné nebo vícestranné právní ujednání, kterým se zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Veřejnoprávní smlouva (ani její uzavření) není správním aktem. Není rozhodující, zda jednou ze stran uzavírající veřejnoprávní smlouvu je orgán veřejné správy, ale její veřejnoprávní obsah (Sládeček, 2019). Příkladem může být veřejnoprávní smlouva uzavřená mezi obcemi s rozšířenou působností na výkon přenesené působnosti.

•Pověření k výkonu činnosti

Stát tímto přenáší pravomoc realizovat konkrétní činnosti státní správy na jiné, často také soukromoprávní subjekty. S pověřením k výkonu činnosti bývá spojeno jak ověření odborné způsobilosti, tak i určitá forma financování. Příkladem může být výkon sociálně-právní ochrany pověřenými osobami nebo podíl soukromých podnikatelských zdravotních pojišťoven na správě zdravotního pojištění.

Orgány veřejné správy

Každá organizovaná činnost musí být přiřazena konkrétnímu subjektu, který se stává nositelem a současně subjektem odpovědným za její výkon (Hendrych a kol., 2016). Veřejná správa je tedy vykonávána orgány veřejné správy. Tito vykonavatelé pak uskutečňují veřejnou správu jménem subjektu (např. obce vykonávají přenesenou působnost jménem státu).

•Přímý vykonavatel

Je jím orgán veřejné správy, který je sám o sobě nadán pravomocí realizovat činnosti státní správy. Mohou to být ústřední orgány státní správy, jako jsou ministerstva, další ústřední správní orgány (např. Český statistický úřad, Národní bezpečnostní úřad), dále správní úřady s celostátní působností podřízené ministerstvům (Česká správa sociálního zabezpečení, Úřad práce ČR), veřejné sbory (ozbrojené sbory – Policie ČR, neozbrojené sbory – Správa požární ochrany), nebo může jít dokonce o správní úřady mimo soustavu státní správy (např. Úřad pro ochranu osobních údajů, Rada pro rozhlasové a televizní vysílání) či o územní odborný správní úřad (např. Celní správa ČR, Národní plavební správa) (Hendrych, 2009).

•Nepřímý vykonavatel

Na tyto orgány je na základě zákona delegována pravomoc vykonávat určitou oblast státní správy. Nejdůležitější formou delegace výkonu státní správy na jiný subjekt veřejné správy je přenesená působnost vykonávaná orgány obcí a krajů jako územních samosprávných celků (Hendrych, 2009). Nepřímými vykonavateli jsou tedy obecní úřady a krajské úřady.

•Působnost

Působností správního orgánu se označuje předmět, obsah a rozsah jeho činnosti, tj. okruh otázek, které daný správní orgán projednává, rozhoduje o nich a realizuje a za jejichž řešení odpovídá (Průcha, 2012). Nejčastěji se jí rozumí věcný okruh činností orgánu veřejné správy (tj. čím se daný typ správy zabývá). Může se ale vymezit i místem, kde je správa orgánem vykonávána, nebo také časem, po který je uskutečňována (Čabanová in Tomeš a kol., 2009).

•Pravomoc

Pravomoc definujeme jako právní prostředek, kterým správní orgán získává oprávnění vykonávat veřejnou moc. Tato pravomoc je správním orgánům svěřována výhradně zákonem nebo na jeho základě. V oblasti veřejné správy se pravomoc uskutečňuje zejména vydáváním nařízení, správních aktů, uzavíráním veřejnoprávních smluv, výkonem rozhodnutí (exekucí) a správním dozorem (Hendrych a kol., 2016).

Organizační principy veřejné správy

Ve veřejné správě a jejím výkonu se uplatňují následující organizační principy, které definuje správní věda (Mates, Matula, 1999; Hendrych, 2014; Kopecký, 2019 a jiní). Jak uvádí Kopecký (2019), organizační principy zobecňují možná řešení uspořádání veřejné správy a vyjadřují i určité tendence ve změnách organizace, která se v různých dobách mění.

•Územní a věcný princip

Územní princip vymezuje působnost správy vzhledem k určitému teritoriu. Respektuje přitom administrativní členění státu (území krajů, obcí, okresů jako správních jednotek, chráněných krajinných oblastí, národních parků apod.).

Věcný princip odráží působnost orgánů veřejné správy, která je stanovena svěřenými záležitostmi (např. zemědělství, evidence občanů, školství apod.).

•Centralizace a decentralizace

Vypovídá především o stylu řízení, delegaci rozhodovacích pravomocí a odpovědnosti ve vertikálním směru. Projevem centralizace ve veřejné správě je soustředění rozhodovacích pravomocí v rukách ústředních orgánů. Na své nižší složky může delegovat výkon správy, nikoli výkon rozhodovací pravomoci.

Decentralizace je takový princip organizace správy, kdy je na nižší složky delegována s výkonem správy i odpovídající pravomoc a odpovědnost. Vztah k ústřednímu orgánu je více nezávislý a nižší složky jsou dle stanovených pravidel centrem dozorovány. Projevem decentralizace je územní samospráva.

Účinek aplikace obou principů v jejich ryzí podobě se historicky jeví spíše jako nepříznivý (např. paternalistický přístup v sociální politice, tvrdý liberalismus apod.). Důraz je tedy kladen na jejich vyvážený podíl ve veřejné správě. Jejich podíl je odvislý od politického rozhodnutí, charakteru správní činnosti a také řízeného objektu. Větší míru centralizace najdeme v oblastech, které vyžadují náročnou koordinaci, soustředění finančních prostředků a informačních toků. Svoji úlohu hrají i očekávané důsledky přijímaných rozhodnutí. Čím jsou větší, tím je míra centralizace vyšší.

•Koncentrace a dekoncentrace

Aplikace uvedených principů stanoví, do jaké míry jsou jednotlivé věcné agendy veřejné správy uskutečňovány jednou nebo více institucemi ve vzájemné součinnosti, a to v linii vertikální i horizontální. Dekoncentrované agendy v horizontální linii jsou tak spravovány více složkami, které mezi sebou nemají vztahy podřízenosti a nadřízenosti (např. správa ochrany veřejného zdraví). Naopak dekoncentrace v linii vertikální se projevuje delegovanou věcnou působností, přičemž je zachována jejich podřízenost. Delegováním v oblasti veřejné správy rozumíme pověření osob veřejného práva odlišných od státu plněním úkolů státní správy nebo pověření osob, které nejsou osobami veřejného práva, plněním úkolů veřejné správy. Delegace se provádí zákonem, nebo na základě zákona.

•Princip kolegiální a monokratický

Vztahuje se k tomu, jakou právní formou se tvoří vůle – rozhodnutí orgánu vykonávajícího veřejnou správu, tj. zda tvoří rozhodovací vůli orgánu vůle jedné fyzické osoby, nebo více fyzických osob. Složení a vnitřní struktura správního orgánu vyjadřuje také způsob, jak tento orgán přijímá rozhodnutí. Kolegiální orgán je tvořen větším počtem členů, kteří rozhodnutí přijímají hlasováním (např. rady). Monokratický orgán je přitom zastupován jednou osobou, jehož rozhodnutí prezentuje vůli celého orgánu (např. ministerstvo). Monokratické zřízení ovšem neznamená, že jeho představitel přijímá rozhodnutí bez předchozího porozumění, odborných analýz, příp. že nevyužívá služeb svých poradců. Příznačná je spíše odpovědnost za konečné rozhodnutí.

Logicky jsou procesy rozhodování realizované monokratickými orgány rychlejší a operativnější, tedy i častěji pro účely výkonu veřejné správy více využívané.

•Princip jmenovací a volební

Vztahuje se k obsazování míst ve veřejné správě. Zatímco jmenovací princip je ve veřejné správě pravidlem, princip volební se uplatňuje především v oblasti samosprávy.

Orgány státní správy

Státní správa je veřejná správa uskutečňovaná vládou. Jde o nezastupitelnou část veřejné správy. Je podstatou a způsobem realizace státní moci. Výkon státní správy je svěřen orgánům státní správy. Jiné subjekty mohou vykonávat státní správu na základě zmocnění, např. orgány místní samosprávy, pak jde o tzv. přenesenou působnost (Hendrych, 2014).

•Funkce státní správy

Prostřednictvím státní správy stát realizuje svoji státní politiku (Průcha, 2012). Aplikuje zákony, rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob při výkonu správy. Sleduje státní, veřejné zájmy.

•Hierarchie státní správy

Funkce státní správy vyžaduje respektování určitých principů – princip vertikální hierarchie, nadřízenosti a podřízenosti, spojený s omezenou autonomií rozhodování. Orgán státní správy je vázán ve své činnosti nejen obecně závaznými právními předpisy, ale také interními normativními akty a individuálními pokyny vyšších orgánů státní správy k vyřízení určitých záležitostí. (Hendrych, 2014)

•Vláda

Je kolektivním vrcholným orgánem státní správy a podle ústavy je také vrcholným orgánem výkonné moci. Členy vlády jsou předseda, místopředsedové a jednotliví ministři. Ministři řídí jednotlivá ministerstva. Je odpovědná poslanecké sněmovně, která jí vyjadřuje důvěru, příp. nedůvěru. Vláda vydává nařízení, může podávat návrhy zákonů.

•Ústřední orgány státní správy

Jsou klíčoví nositeli státní moci a jejími vykonavateli. Každému takovému orgánu je na základě zákona svěřena správa na definovaném věcném úseku. Těmto správním úřadům není nadřízen žádný orgán nebo úřad, ale pouze vláda. Podle zákona (České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, ve znění pozdějších předpisů) jsou rozlišovány ústřední orgány, v jejichž čele stojí člen vlády (např. ministerstva), a ty, do jejichž čela je prezidentem nebo vládou jmenován předseda, který není členem vlády (např. Český statistický úřad, Národní bezpečnostní úřad).

•Statuty

Je jimi specifikovaná působnost ústředního orgánu, jeho organizační struktura, stejně jako vztahy k dalším subjektům. Své dílčí statuty jsou také formulovány pro jednotlivé dílčí orgány či komise, které jsou součástí ústředního orgánu. Statuty ústředních orgánů vydávají příslušní ministři a schvaluje je vláda.

Mezi nejdůležitější úkoly ústředních orgánů státní správy patří naplňování zákonů a nařízení vlády, analýza výsledků dosahovaných v jim svěřených oblastech, zpracování koncepce rozvoje daných oblastí, příprava návrhů zákonů a vyjádření stanovisek k dalším zákonům v jejich kompetenci.

•Charakter činnosti

Stěžejním posláním ústředních orgánů státní správy, zejména pak těch, v jejichž čele stojí člen vlády, je naplňování normotvorné, koordinační a koncepční role pro celou oblast správy, která je tomuto orgánu zákonem svěřena. Stále častěji na sebe ovšem ministerstva přebírají i odpovědnost za vlastní výkon státní správy, tedy realizují výkon rozhodnutí, což je pochopitelně limituje při provádění politiky vlády, sledování vývoje, analyzování společenských podmínek apod. Vlastní realizace státní správy by měla být více odpovědností jiných ústředních orgánů státní správy (např. Úřad práce ČR, Česká správa sociálního zabezpečení) nebo místních orgánů státní správy (regionální pracoviště), příp. orgánů místní samosprávy (krajské a obecní úřady).

•Místní orgány státní správy

Jedná se o územní orgány státní správy, které vznikají na základě zákona a které operují na určitém místě (vymezeném zpravidla dle krajů či okresních správních jednotek). Jejich působnost může být obecná, či specializovaná. Orgány s obecnou působností jsou zejména krajské a obecní úřady, jejichž agendy jsou rozmanité, povšechné. Speciální působnost mají zpravidla místní orgány, které jsou odvozeny od ústředních orgánů státní správy a jsou jim také podřízeny (např. okresní správy sociálního zabezpečení, finanční úřady, katastrální úřady aj.). Rozsah a struktura agend místních orgánů státní správy je v jednotlivých oblastech jednotná, tzn. že všechny okresní správy sociálního zabezpečení vykonávají srovnatelný charakter a objem činnosti.

Veřejná samospráva

•Definice

Samospráva je zvláštní druh správy, při níž se spravovaní spravují sami. Samospráva je významným prvkem moderního demokratického státu, jelikož v rámci teorie dělby práce moci omezuje centrální státní moc (Malach, Ustohal, Šelešovský, 2002). Samosprávný subjekt za účelem správy vlastních záležitostí typicky disponuje autonomií – právem autonomní normotvorby – v podobě možnosti regulovat svou agendu vlastními (primárními) předpisy.

Veřejná samospráva je tedy ta část veřejné správy, která je vykonávána jinými veřejnoprávními subjekty, než je stát. Není pro ni typická vertikální hierarchická struktura. Je výrazem demokratické dělby moci ve státě a opakem centralizace moci v rukou státních orgánů. Jsou to subjekty korporativního charakteru, které jsou zpravidla voleny občany. Jejich pravomoc a působnost je vždy odvozována od státu, jeho ústavy a zákonů (Čabanová in Tomeš a kol., 2009). Veřejný samosprávní subjekt vykonává tedy tu část státní správy, kterou na něj stát přenáší. Stát výkon veřejné samosprávy dozoruje.

Z politického hlediska je samospráva důležitým aspektem podílu občanů na správě věcí veřejných, důraz je kladen na bezúplatné a čestné vykonávání funkcí v samosprávě. Z právního hlediska vykonávají nositelé své funkce svým jménem a samostatně, bez přímého zasahování nadřízených orgánů, což je zaručeno ústavou.

•Působnost samosprávy

Veřejnoprávní samosprávné subjekty vykonávají zpravidla správu ve dvou stěžejních oblastech. První oblastí, tzv. přenesenou působností, je ta část správy a správních činností, jejichž výkon na samosprávné subjekty deleguje stát na základě zákonného zmocnění. Tuto část správy vykonávají samosprávné subjekty jménem státu a z jeho pověření. Druhou oblastí, tzv. samostatnou působností, je správa, jejíž obsah vytváří sám samosprávní subjekt, a to na základě zákona a/nebo dalších dokumentů legislativního a nelegislativního charakteru. Její věcná povaha se nejčastěji odvozuje od potřeb členů, které spadají do působnosti samosprávních celků. Je vykonávána jménem samosprávného společenství, to znamená, že samosprávné činnosti míří pouze dovnitř samosprávného společenství.

•Místní samospráva

Organizační uspořádání územní samosprávy je vázáno na zákonem specifikované územní členění státu a na přijatou strukturu územní samosprávy. Šelešovský (Malach, Ustohal, Šelešovský, 2002) uvádí, že oproti správě zájmové, která je orientována úzce a speciálně, je územní samospráva zaměřena všeobecně. Zmiňuje také to, že praxe územní samosprávy disponuje značnými historickými zkušenostmi a v zásadě politickou podporou.

•Zájmová samospráva

Pro zájmové samosprávné subjekty je typické, že jsou zřízeny přímo zákonem jako veřejnoprávní korporace. Ty mají svoji právní subjektivitu a svůj personální základ, tvořený fyzickými osobami. Významnou složkou zájmové samosprávy je možnost regulovat svými předpisy chování subjektů podrobených zájmové samosprávě. Každá zájmová samospráva má vlastní majetek a vlastní hospodaření. Základním zdrojem příjmů jsou členské příspěvky.

Zájmovou samosprávu můžeme dělit na profesní samosprávu s nucenou příslušností osob určité profese (povinné členství), na samosprávu bez nucené příslušnosti ovšem se státem vytvořenými korporacemi (hospodářské komory) a na akademickou samosprávu vysokých škol (Koudelka, 2007).

Vážení čtenáři, právě jste dočetli ukázku z knihy Sociální správa.
Pokud se Vám líbila, celou knihu si můžete zakoupit v našem e-shopu.